Doe wel en zie niet om

Amsterdam, 1 februari 2007

Een jaar of tien geleden verscheen het boek De Geschiedenis van Vijftig Jaar Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking 1949-1999, samengesteld door Peter Malcontent en Jan Nekkers. Het bevat een aantal thematische bijdragen, bijeengebracht door een redactie onder leiding van Prof. Duco Hellema. Voor het inleidende hoofdstuk, waarin een poging is gedaan de gehele periode analytisch samen te vatten, kozen de auteurs Malcontent en Nekkers als motto “Doe wel en zie niet om”. Zij vervolgden: “… de beleidsfilosofie van Ontwikkelingssamenwerking (kon) kortweg worden samengevat als 'Doe wel en zie niet om' ”. In het slothoofdstuk, onder de titel Nederlands bijzondere rol in de wereld. Vijftig jaar beleid van ontwikkelingssamenwerking voegt Duco Hellema daaraan toe: “Analyses van het beleid als geheel bleven zeldzaam en bleven bovendien een ondergeschikte rol spelen in het lopende beleid”. De teneur die spreekt uit deze citaten heeft mij verbaasd. De onderzoekers zijn kennelijk van mening dat het Nederlandse ontwikkelingsbeleid in het geheel niet of onvoldoende is geëvalueerd en dat, voorzover evaluaties plaatsvonden, de resultaten daarvan nooit een weerslag vonden in bijstellingen van het beleid.

Inspectie en evaluatie

Ooit heeft juist in Nederland de eerste nationale evaluatie van het ontwikkelingsbeleid plaatsgevonden. Het betrof de evaluatie van de Nederlandse ontwikkelingshulp, verricht door een team van onderzoekers afkomstig van alle Nederlandse universiteiten, onder leiding van de Tilburgse hoogleraar Professor Leon Janssen. Als jong onderzoeker maakte ik toen deel uit van die werkgroep. De opdracht was verleend door de toenmalige Minister voor Ontwikkelingsamenwerking Bot, de vader van de huidige Nederlandse Minister van Buitenlandse Zaken. Dat de opdracht werd verleend is op zich al in tegenspraak tot de eerder geciteerde conclusie van Hellema c.s. Elders ben ik ingegaan op de methodologische problemen waar het onderzoek mee te kampen had. De centrale vraag: wat is de optimale besteding van de marginale Nederlandse gulden besteed aan ontwikkelingshulp, kon niet beantwoord worden zonder van een aantal abstracties uit te gaan. De belangrijkste daarvan was dat in de praktijk van het ontwikkelingsproces geen enkele variabele zou veranderen, anders dan de omvang en samenstelling van de Nederlandse hulp, zodat alle wijzigingen in de uitkomsten van het proces direct aan die hulp zouden kunnen worden toegerekend. De werkelijkheid is natuurlijk anders. Daarom kozen de onderzoekers voor een meer sectorale benadering, waarbij elk van de onderdelen van het beleid - de financiele hulp, de technische hulp, de medefinanciering van particuliere programma's en dergelijke - aan een afzonderlijke evaluatie analyse werd onderworpen.

Toen het onderzoek werd afgerond was Udink Minister voor Ontwikkelingssamenwerking. Hij toonde zich over de bevindingen en conclusies niet bijster tevreden. De Tweede Kamer was positiever. De fracties waren het niet met alle beleidsconclusies eens, maar het debat werd afgesloten met enkele moties, die beoogden de kwaliteit van de Nederlandsen ontwikkelingshulp verder te verhogen.

Het rapport is door Hellema, Malcontent en Nekkers genegeerd. Het wordt door hen niet eens genoemd en evenmin door de auteurs verantwoordelijk voor de afzonderlijke hoofdstukken.. Dat verbaasde mij, omdat ik, toen ik zelf in 1973 benoemd was tot Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, uitdrukkelijk had betoogd - ook in de Tweede Kamer - dat twee doelstellingen voorop stonden. De ene betrof de kwantiteit. De omvang van de hulp diende zo spoedig mogelijk op het niveau van 1% van het nationale inkomen te worden gebracht. De tweede betrof de kwaliteit van de hulp. Ik verklaarde dat ik van plan was die te verbeteren door alle aanbevelingen van de commissie Janssen tot utvoering te brengen. Evaluatie speelde dus, anders dan Hellema beweert, een meer dan ondergeschikte rol.

Overigens: beide doelstellingen werden bereikt. In de Rijksbegroting 1975 werd de hulp op het niveau van 1% van het nationale inkomen gebracht. Dat komt overeen met de later gangbaar geworden doelstelling van 0,7% van het Bruto Nationaal Product. Alle beleidsaanpassingen voorgesteld door de commissie Janssen waren aan het eind van de periode van het kabinet den Uyl verwezenlijkt, met steun van de meerderheid van de Tweede Kamer. Het was een duidelijk voorbeeld van 'omzien' ten einde lessen te trekken uit het verleden, zodat de hulp meer effect zou hebben en het 'weldoen' beter tot zijn recht zou komen.

In tegenstelling tot wat Hellema beweert is dit een essentieel element gebleven van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid, onafhankelijk van de vraag wie Minister was en van welke politieke kleur. Zelf had ik tijdens mijn eerste periode als Minister voor Ontwikkelingssamenwerking het initiatief genomen tot het instellen van de Inspectie Ontwikkelingsamenwerking. Deze kreeg als taak het zowel in opdracht als op eigen initiatief verrichten van inspecties in het veld en het uitvoeren van evaluaties. Het doel was na te gaan in hoeverre de ontwikkelingshulp effect had en paste in de ontwikkelingssituatie ter plaatse. Tekortkomingen dienden snel te worden opgespoord en bijgesteld. Alle conclusies en bevindingen van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking zouden ter kennis worden gebracht van de Tweede Kamer. Geen enkel rapport zou vertrouwelijk blijven. Elk evaluatie rapport zou vergezeld gaan van een beleidsstuk van de Minister. Daarin zou worden aangegeven welke conclusies werden gedeeld en welke niet, welke beleidsconsequenties werden getrokken en welke beleidswijzigingen de Minister beoogde.

Bij mijn weten hebben alle Ministers zich hieraan gehouden. De conclusie van Hellema dat analyses zeldzaam waren en een ondergeschikte rol speelden in het beleid is dan ook volledig uit de lucht gegrepen. De evaluaties hebben altijd een belangrijke rol gespeeld in het beleid. Daar zorgde de Tweede Kamer wel voor. Het beleid werd stelselmatig geanalyseerd en geëvalueerd en er werd op toegezien dat voor beleidswijzingen politieke steun aanwezig was.

Geen enkel onderdeel van de Rijksbegroting is zo grondig geëvalueerd als de ontwikkelingshulp.

Niet alleen in Nederland zijn we thans bijna zestig jaar bezig met ontwikkelingssamenwerking. Voor vele andere landen en ook voor de multilaterale samenwerking geldt hetzelfde. Ook zij hebben veel geëvalueerd. De Development Assistance Committee (DAC) van de OESO heeft op dit terrein jarenlang als trekker gefungeerd. Talloze wetenschappelijke studies zijn verricht, door internationale organisaties, consultants, onafhankelijke onderzoekers, human rights watchers en ngo's. Al met al is een schat aan materiaal voorhanden. Het aantal conferenties, workshops en seminars gewijd aan de bevindingen van dergelijk onderzoek is legio.

Maar er is geen reden tot zelfgenoegzaamheid. Hoeveel we ook geëvalueerd hebben, hoe diepgaand de analyses ook mogen zijn geweest en hoe groot de bereidheid om het beleid te veranderen wanneer het onderzoek daar aanleiding toe gaf, de beleidsresultaten zelf zijn verre van voldoende.

Onvrede

Laat ik twee voorbeelden geven. Dat we rond het jaar tweeduizend tot de slotsom kwamen dat, ondanks alle inspanningen, nog steeds meer dan twee miljard mensen in diepe armoede leven was verontrustend. Het bracht de internationale gemeenschap tot een nieuwe beleidsbijstelling: prioriteit voor de Millennium Development Goals en een nieuwe aanpak om fouten van het verleden te vermijden. Doel is de wereldarmoede in vijftien jaar te halveren. We zijn nu halverwege die periode. Inmiddels weten we dat ook deze doelstelling alweer niet zal worden bereikt.

Een tweede voorbeeld: Sudan. Daar heeft veertig jaar een burgeroorlog gewoed, de langstdurende in Afrika sedert het einde van het koloniale tijdperk. Nergens in Afrika hebben oorlog in combinatie met armoede zoveel slachtoffers gemaakt. Men schat twee miljoen. Het was een vergeten oorlog, waarvoor de internationale gemeenschap geen aandacht opbracht, buiten humanitaire hulp aan slachtoffers. Die hulp heeft er zelfs toe geleid dat een politieke oplossing werd uitgesteld. Maar toen die er uiteindelijk toch kwam, in de vorm van een vredesakkoord, kwam de hulp ter bestendiging van dit akkoord niet los. Integendeel: de humanitaire hulp werd teruggeschroefd, de wederopbouw kwam niet op gang, van ontwikkeling is geen sprake, de tekorten aan voedsel, water, energie, gezondheidszorg en basis onderwijs zijn groter dan tevoren, mede omdat de schaars beschikbare middelen en voorzieningen gedeeld moeten worden met miljoenen terugkerende vluchtelingen. Velen in Zuid Sudan vragen zich af wat de vrede hen heeft opgeleverd. Het is een van de armste gebieden van Afrika, zo niet het armste. Over enkele jaren zal de bevolking zich kunnen uitspreken, bij referendum, voor de continuering van de huidige situatie - een min of meer federale staat Sudan met daarbinnen een relatieve autonomie voor het Zuiden - dan wel voor de algehele onafhankelijkheid van een nieuwe staat Zuid Sudan. Ik acht de kans dat de meerderheid zich voor dit de onafhankelijkheid zal uitspreken zeer groot, net zo groot als de kans dat daarna de oorlog weer zal losbarsten, omdat het regime in Noord Sudan dit niet zal accepteren. Dat kan voorkomen worden door de armoede in het Zuiden te bestrijden, zodat men toch brood ziet in de voortzetting van het huidige model, door de rechten van minderheden te garanderen en door de vrede in geheel Sudan te verduurzamen, ook in Darfur. Echter, de internationale politiek ten aanzien van Sudan laat het afweten en het ontwikkelingsbeleid is ineffectief. Het perspectief voor Sudan is oorlog en armoede in plaats van vrede en welvaart. Er vindt wel economische groei plaats, een hoge groei zelfs, maar miljoenen mensen het Zuiden, in Darfur en in de kampen bevolkt door ontheemden rond Khartoum, merken daar niets van.

Hoe is het mogelijk dat, ondanks talloze evaluaties waarvan de bevindingen hun weg gevonden hebben naar het beleid, er toch nog zoveel armoede is?

Is het beleid onvoldoende vernieuwd? Of schieten onze inzichten op wezenlijke punten te kort?

Verstarring

Ik geloof dat gebrekkig inzicht in het ontwikkelingsproces ons nog steeds parten speelt. De evaluatie praktijk heeft dat inzicht niet vergroot, maar verduisterd. Inspectie is hard nodig. Inspectie richt zich op de beleidsuitvoering. Die dient continue aan het beleid getoetst te worden, anders worden middelen gemorst en contraproductieve effecten geoogst. Evaluatie gaat verder. Zij betreft niet de beleidsuitvoering, maar het beleid zelf. Evaluatie beziet of het beleid aansluit bij de situatie die men wil beïnvloeden. In de praktijk gebeurt dit met behulp van begrippen als efficiency (beleidsmatigheid), effectiviteit (doelmatigheid) en doeltreffendheid (impact). Die praktijk sluit naadloos aan bij de programmering, die uitmondt in voorstellen voor nieuwe financiering. Dat is nodig, want er moet een relatie zijn tussen analyse en beleid, tussen beoogd effect en geboekt resultaat en, vervolgens, te boeken resultaat in een latere fase. Het is ook nodig vanuit het oogpunt van controle en accountability. Dat is tegenwoordig, anders dan in de jaren zeventig, een vereiste. De ontwikkelingshulp is de kinderschoenen ontstegen.

Het beleid wordt gelegd langs de meetlat van criteria als efficiency en effectiviteit, om vergelijkingen te kunnen maken en te beoordelen of de hulp, in een andere richting aangewend, niet meer effect zou kunnen sorteren. Dat is een nuttige vraagstelling, maar zij leidt steeds vaker tot een overmaat aan abstracties. Situaties worden met elkaar vergeleken die nauwelijks vergelijkbaar zijn: verschillende landen, verschillende regio's, dorpen, culturen, tijdstippen, histories, geografische omstandigheden, verschillende machtsverhoudingen ok. Daarvan abstraheren versimpelt. Het beleid vraagt om meetbare resultaten. Het weglaten van nauwelijks of niet meetbare zaken is de volgende abstractie. Het leidt er toe dat het beleid een blinde vlek ontwikkelt voor culturele en politieke factoren, de derde abstractie. Ontwikkeling is een proces, niet een tweetal momenten dat met elkaar vergeleken kan worden: voor en na de hulp> Wie dat niet beseft maakt zich schuldig aan een vierde abstractie. Het is eigenlijk een onzinnige simplificatie. Die versimpeling, voortvloeiend uit het denken van bedrijfskundigen en managers in termen van kosten/baten analyse, is thans gemeengoed.

Dergelijke abstracties en simplificaties hebben het ontwikkelingsbeleid veel kwaad berokkend. Ontwikkelingssamenwerking, in plaats van onderdeel te worden van een coherente beleidsbenadering van ontwikkelingsprocessen, heeft zich steeds meer ontwikkeld tot iets afzonderlijks, los van oorlog en vrede, los van klimaat en milieu, los van migratie, religie en cultuur. Het concept 'ontwikkeling' heeft in beginsel betrekking op alle elementen van veranderings- en ontwikkelingsprocessen in een0samenleving. Zo waren ontwikkelingshulp en ontwikkelingssamenwerking beleidsmatig ook bedoeld: een bijdrage te leveren aan het effect van de eigen inspanningen van de bevolking van een ontwikkelingsland, van binnen uit, om hen te helpen vooruitgang te bewerkstelligen. Wat vooruitgang inhield diende door de mensen zelf te worden bepaald, volgens hun normen en waarden, niet door degenen die van buiten af in het proces intervenieerden. Ontwikkelingshulp heeft van het begin af aan een katalyserende functie gehad: door iets extra's van buitenaf in te brengen, processen binnen een samenleving helpen op gang te komen, deze te versnellen, aan te vullen, bij te buigen en te verduurzamen. Dat was de opzet. Het begon met technische bijstand: tekorten aan kennis, ervaring en vakbekwaamheid aanvullen middels kennisoverdracht en onderwijs, waardoor uiteindelijk geen buitenlandse deskundigen meer nodig zouden zijn. Die benadering werd ook toegepast op de financiele hulp. Daarmee werd beoogd de schaars beschikbare binnenlandse middelen aan te vullen, zodat de investeringen en de groei sterker konden toenemen. Daardoor zou sneller dan anders een zodanig welvaartsniveau niveau worde~ bereikt, dat de eigen middelen konden volstaan om dit te bestendigen, waardoor de hulp niet langer nodig zou zijn. In sociaal-politieke zin go|d dezelfde aanpak: via ondersteuning van overheidsinstanties, het maatschappelizk middenveld en niet-gouverneme~tele organisaties bijdragen aan capaciteitsopbouw, democratisering en goed bestuur, om de betrokken landen in staat te stellen zelf hun zaakjes zo goed mogelijk voor elkaar te krijgen, in overeenstemming met internationaal qanvaarde normen< bijvoorbeeld inzake corruptie, mensenrechten, rechten van minderheden, sociale vangnetten en dergelijke. Als goed bestuur en democratie eenmaal zouden zijn gevestigd kon verdere hulp achterwege blijven.

Hulp was bedoeld een rol te spelen waar de markt het liet afweten en geen particulier commercieel kapitaal werd aangeboden. Buitenlandse hulp was ook bedoeld de bevolking0van een ontwikkelingsland te steunen wanneer de overheid tekort schoot. Dit was het geval wanneer de regering zulf over onvoldoende middelen beschikte, maar ook wanneer een regime niet bereid was de eigen bevolking te helpen. In beide gevallen kan de buitenlandse hulp processen bewerkstelligen waarbij de bevolking - de boeren, de middenstand, basisgroepen, ngo's, vrouwengroepen, mensenrechtenadvocaten, binnenlantse onderwijs- en gezondheidszorgorganisaties, locale overheden, enzovoort - zelv initiatieven ter hand neemt. Dqarbij gaat het dus om veranderingen van de binnenlandse politiek, om andere machtsverhoudingen, om cultuur, kortom om zaken die niet gemeten ku~nen en om processen die zich geleidelijk voltrekken.

Nooit en te nimmer is het de bedoeling geweest dit alles direct te bewerkstelligen via de ontwikkelingshulp zelf. Dat moge klinken als een open deur, maar de abstracties en simplificaties van de laatste jaren hebben geleid tot een situatie waarin van ontwikkelingshulp en ontwikkelingssamenwerking geen katalyserend effect meer werd verwacht, doch alle heil. Positieve zaken in ontwikkelingslanden moesten direct tot de hulp kunnen worden herleid - dat wil zeggen: tot de hulp alleen - en negatieve zaken werden steeds meer aan de hulp toegeschreven. Dat was niet alleen kortzichtigheid van de managers en van de buitenwacht. Het werd ook de houding van de beleidsmakers zelf. Steeds meer werd het parool dat alle voorwaarden moesten worden vervuld voordat hulp kon worden geboden. De stabiliteit van een ontwikkelingsland moest vooraf zijn verzekerd, zodat de effecten van de hulp niet teloor zouden gaan. Vergeten werd dat ontwikkeling per definitie een aanslag inhoudt op de status quo. Ontwikkeling leidt altijd tot verandering, altijd tot conflict en dus voor langere tijd tot een misschien wel gewenste instabiliteit, waardoor degenen die van de status quo hebben geprofiteerd onder druk komen te staan. Dat kan het beste gebeuren gedurende het proces zelf, niet vooraf, maar van binnen uit, op initiatief van degenen die zich tot dan toe buitengesloten voelen en onrechtvaardig bejegend. Maar in de praktijk werd goed bestuur een voorwaarde vooraf, in plaats van een verworvenheid van het ontwikkelingsproces. Stabiliteit, veiligheid en vrede moesten tevoren gegarandeerd zijn, in stede van te bereiken en te verduurzamen door 'meer ontwikkeling voor meer mensen'. De marktbestendigheid van activiteiten moest tevoren zijn verzekerd, in plaats van het risico te nemen dat deze pas na jaren commercieel verantwoord zouden blijken, of wellicht nooit. Voor sociaal noodzakelijke goederen en diensten - kunstmest, drinkwatervoorziening, sanitatie, medicijnen, Aidsremmers - moest zo snel mogelijk een marktconforme prijs worden gevraagd, zonder deze gedurende langere tijd te subsidieren. Je kunt te veel subsidies geven en er te lang mee doorgaan. Dat is geen efficiente aanwending van schaarse middelen. Maar je kunt het ook te weinig doen, zodat externe maatschappelijke effecten verloren gaan. Daarmee zijn noch de directe armoedebestrijding, noch het ontwikkelingsproces zelf gediend.

Ontwikkelingssamenwerking en ontwikkelingshulp zijn steeds meer gegoten in een vast stramien. Terecht is er veel kritiek gekomen op de schabloon aanpak van de Washington consensus terzake van aanpassing als voorwaarde voor ontwikkeling. Die kritiek is met verve en kennis van zaken uitgeoefend, juist door mensen die hun sporen hadden verdiend op het terrein van de ontwikkelingssamenwerking. Maar zij stelden er een ander schabloon tegenover: de consensus van Parijs, de consensus tussen de hulpgevers omtrent wat wel of geen hulp is, hoe die hulp moet worden verstrekt en onder welke voorwaarden. Internationale coördinatie van ontwikkelingshulp is een verworvenheid. Dank zij de donor-coordinatie is het niet meer zo gemakkelijk voedsel- en noodhulp, gebonden hulp, exportkredieten en investeringssteun te gebruiken in de concurrentie om invloed in de Derde Wereld. Maar de coördinatie is doorgeslagen. De donoren schikken zich naar het oordeel van de internationale bureaucratie. Geeft het IMF geen gunstig oordeel af dan verleent de Wereldbank geen hulp, en de donorlanden evenmin. Dan komt er geen schuldverlichting en ook geen nieuwe hulp en wordt het land in kwestie door de gezamenlijke donoren geïnstrueerd hoe te handelen alvorens voor hulp in aanmerking te komen.

De aldus ontstane duidelijkheid geldt als winst. Maar wanneer iedereen in de pas loopt is er ook verlies. Risico's worden niet meer genomen, onzekerheden niet meer verschillend afgewogen, vernieuwing blijft uit. Alle donoren hanteren dezelfde voorwaarden. Sectorale programma's en individuele projecten moeten passen in een algemeen stramien. Zij worden beoordeeld aan de hand van dezelfde criteria en uitgevoerd conform uniforme procedures, die zelf ook weer dienen om een goede controle en evaluatie mogelijk te maken. Zo is de cirkel rond. Zo worden risico's vermeden. Zo kan worden verzekerd dat er zo min mogelijk fout gaat, zodat de omvang van de hulp niet onder de druk komt te staan tengevolge van kritiek op de kwaliteit van de hulp. Zo blijft er werk genoeg voor de hulpbureaucratie, de consultants en de ontwikkelings-ngo's.

Het resultaat is verstarring. Ontwikkelingshulp en ontwikkelingssamenwerking zijn meer naar binnen gekeerd dan naar buiten. Het is een afgesloten terrein geworden. De nadruk valt op de bescherming van verworvenheden die in het verleden zijn bevochten: 0,7% BNP zuivere hulp. De 0,7% doelstelling is inderdaad een succes. Aanslagen vanuit andere hoofdstukken van de Rijksbegroting zijn afgeslagen. Een overmaat aan vervuiling van het plafond is voorkomen. Echter, om dat telkenmale te kunnen zekerstellen zijn is de definitie een keurslijf geworden. Het plafond drukt de hulp naar beneden in plaats van deze te verheffen tot een machtige katalysator voor een coherent beleid ten gunste van een duurzame wereldwijde ontwikkeling. In plaats van verbindingen aan te gaan met klimaat- en milieubeleid, met humanitaire hulp, wederopbouw, migratiepolitiek vredesoperaties, cultuurbeleid, worden de vermeende 'echte ontwikkelingssamenwerking' en de zogenaamde 'zuivere ontwikkelingshulp' daarvan afgeschermd. Humanitaire hulp, wederopbouwhulp en ontwikkelingshulp horen een continuüm te vormen, geleidelijk in elkaar over te gaan en elkaar aan te vullen. Helaas, de schotten ertussen zijn hoog opgetrokken. Het schot tussen deze drie en alles wat door de ontwikkelingsbureaucratie niet als Official Development Assistance wordt beschouwd is nog hoger. De non-ODAbility van tal van activiteiten die zouden kunnen bijdragen aan het tot stand komen van vrede, wapenstilstand of conflictbeheersing is geen verworvenheid. Zij is een belemmering.

Risico's worden niet meer genomen. Vernieuwing vindt niet meer plaats. Continuïteit staat voorop: de continuïteit van de hulpbureaucratie. Dat geldt voor VN organisaties, zowel als ngo's. Het geldt ook de bilaterale hulp.

Dat is niet altijd zo geweest. Ontwikkeling was verandering, vooruitgang, vernieuwing, omkering van de binnenlandse verhoudingen, aanpassing aan nieuwe internationale omstandigheden. Dat begreep iedereen, ook beleidsmakers die nog geen bureaucraten of managers waren geworden. Managers redeneren vanuit het beleid, vanuit de interventie, vanuit de hulp, vanuit de vastgestelde uniforme procedures. Ontwikkelaars proberen te redeneren vanuit het ontwikkelingsproces zelf, vanuit de specifieke situatie ter plekke, die van land tot land en van streek tot streek verschilt. Alleen wanneer gedacht wordt vanuit het ontwikkelingsproces zelf zal de ontwikkelingssamenwerking zich kunnen vernieuwen.

Vernieuwing

Die vernieuwing heeft overigens regelmatig plaatsgevonden, door de jaren heen. De ontwikkelingssamenwerking is regelmatig aangepast aan zich snel wijzigende omstandigheden na de Tweede Wereldoorlog. Het startte, als uitvloeisel van de zogeheten ethische politiek in het koloniale tijdperk, met humanitaire hulp en voedselhulp. Echter, het herstel na 1945 vroeg om wederopbouwhulp aan landen getroffen door de oorlog en om steun aan landen die staatkundig onafhankelijk werden in de wereldwijde emancipatie die daarop volgde. Het eerste leidde tot de Marshall hulp en de oprichting van de Wereldbank. Het tweede leidde tot ontwikkelingshulp aan de nieuwe staten, merendeels onafhankelijk geworden vroegere kolonien. Aanvankelijk werd die hulp louter gegeven in de vorm van technische bijstand, doch al snel werd de noodzaak van financiele hulp ingezien. In de loop van een halve eeuw is de hulp steeds verder verfijnd en aangepast. Talloze nieuwe vormen van ontwikkelingshulp ontstonden: projecthulp; programmahulp; sectorale hulp; hulp aan districten; leningen; giften; zachte leningen; schuldverlichting; handelsfinanciering; hulp van overheid tot overheid; hulp van overheden direct aan particuliere groepen en organisaties in hulp ontvangende landen; idem indirect, in de vorm van subsidiering van het werk van niet gouvernementele organisaties uit de rijkere landen zelf; directe particuliere hulpverlening zowel door geprofessionaliseerde particuliere organisaties als door groepen van particuliere personen; uitzending van deskundigen en vrijwilligers op diverse beroepsniveaus; studiebeurzen; transfers door migranten; gesubsidieerde commerciele particuliere investeringen; enzovoort.

De steeds grotere verscheidenheid aan hulp was deels een antwoord op groeiend inzicht in de problemen waarmee de ontwikkelingslanden te kampen hadden. Een betere landbouw en voedselvoorziening vereist andere interventies dan een verbetering van het wegennet en de infrastructuur. Onderwijs, gezondheidszorg, industrialisatie, drinkwatervoorziening, energievoorziening en huisvesting vragen alle om een verschillende aanpak. Het leidde tot een benadering via niet alleen de publieke sector, maar ook via de markt en de particuliere niet-commerciële sector. Er ontstonden ingewikkelde constructies om deze met elkaar te laten samenwerken. De oriëntering en kanalisering van de hulp werden steeds meer verfijnd. Zij werd verbonden aan economische en politieke voorwaarden: economische aanpassing en politiek goed bestuur. Die leidden inderdaad tot verbetering, soms via regime change, wanneereen bestaand regime de aspiraties van de bevolking niet kon inlossen.

Al snel werd ingezien dat die benadering twee gevaren met zich bracht. Ten eerste: een nieuwe vorm van interventie van buitenaf, niet in overeenstemming met de wensen van de bevolking. Het antwoord daarop was, in de jaren vijftig: community development, in de jaren zeventig:voorzien in basic human needs, en in de jaren negentig: 'ontwikkeling van onderop', ownership en participatie. Het tweede gevaar was compartimentering en versplintering. Het antwoord daarop was macrohulp, waarbij de hulpontvangende landen zelf zouden kunnen beslissen aan welke sectoren zij prioriteit wensten te geven, zodat overlapping dan wel witte vlekken konden worden voorkomen.

De internationale politieke verhoudingen veranderden. Ook dat vroeg om aanpassing van de ontwikkelingssamenwerking. In de jaren vijftig claimden de ontwikkelingslanden de noodzaak van Trade not Aid. In de jaren zestig kwamen zij met een breed pakket van eisen op het terrein van grondstoffen, schuldverlichting en industrialisatie, die de ontwikkelingsamenwerking ver uittilde boven het niveau van louter ontwikkelingshulp. Intussen hadden deze landen tengevolge van de dekolonisatie een getalsmatige meerderheid verkregen binnen de Verenigde Naties. Daarvan hadden zij gebruik gemaakt door de jaren zestig en zeventig tot Ontwikkelingsdecennia te laten uitroepen. Die decennia waren bedoeld om hen in staat te stellen hun economische groei zodanig te versnellen dat zij de inkomens- en welvaartskloof met de rijke landen geleidelijk zouden kunnen overbruggen. Toen bleek dat de toezeggingen niet werden nagekomen, stelden de ontwikkelingslanden een nieuwe eis: een Nieuwe Internationale Economische Orde. Die eis kwam neer op een andere spreiding van inkomen, kennis en macht, wereldwijd. Eigenlijk was dat ongeveer hetzelfde als hetgeen binnen Nederland door het kabinet den Uyl werd nagestreefd.

Het is er niet van gekomen, noch in Nederland, noch wereldwijd. In feite werd de voorrangspositie van het Westen op het internationale politieke en economische toneel ter discussie gesteld. De westerse landen beschouwden de eis als een affront. Zij negeerden de claim op een Nieuwe Internationale Economische Orde en willigden de eisen van de ontwikkelingslanden niet in. Maar er deden zich wel twee andere ontwikkelingen voor. Ten eerste op het terrein van de ontwikkelingssamenwerking en ontwikkelingshulp zelf. Deze werd meer in overeenstemming gebracht met de prioriteiten van de bevolking in de ontwikkelingslanden, ook wanneer de regimes van die landen daar anders over dachten. Er kwam een koppeling met de mensenrechten. Er kwam een meer directe bestrijding van de armoede, anders dan via een verwacht doch vaak niet optredend trickling down effect van de macro-economische groei. Het besef drong door dat armoedebestrijding vroeg om concrete werkgelegenheidsprogramma's, om aangepaste technologie, om een gender beleid dat aansloot bij de geheel eigen plaats van vrouwen in het ontwikkelingsproces, om hulp bij de instandhouding van het natuurlijk milieu dat door de economische groei werd bedreigd, en, last but not least, om schuldverlichting. Het was niet genoeg, vaak onvolkomen, maar het getuigde van een besef van de noodzaak tot continue vernieuwing van het beleid, omdat de vraagstukken zelf zo veranderden.

De tweede ontwikkeling was dat, hoewel de Westerse landen zich weinig aantrokken van de eisen van de nieuw geemancipeerde naties om de wereldverhoudingen te wijzigen, die verhoudingen zelf veranderden ten gevolge van economische groei en technologische verandering. De opkomst van de nieuwe industrielanden in Zuid en Zuid Oost Azie en de sterkere positie van de olieproducerende landen vormden daartoe een eerste aanzet. Een eerste slechts. De jaren tachtig gooiden roet in het eten. De schuldencrisis waarmee talloze Latijnsamerikaanse, Afrikaanse, en enkele Aziatische landen te kampen kregen en het aanpassingsbeleid dat bijna alle ontwikkelingslanden - dus niet alleen de landen met een schuldenprobleem, maar alle landen die ontwikkelingsfinanciering behoefden - door de Bretton Woods instellingen werd opgedrongen, maakten dat de economische ontwikkeling stagneerde en dat de armoede verder toenam. Er was steeds minder geld beschikbaar voor sociaal beleid. Bovendien werd een aantal essentiele sectoren - onderwijs, voedsellandbouw, drinkwatervoorziening en gezondheidszorg - onder de tucht van de markt gebracht, zonder dat de toegang van de armen tot die markten werd verzekerd.

Er was ook stagnatie in de internationale onderhandelingen met betrekking tot de internationale handel en de financiele en monetaire hervorming en schuldverlichting. Het wachten was op het einde van de economische impasse, gekarakteriseerd door hoge schulden, een trage groei van de wereldhandel en een naar binnen gekeerde economische politiek. Veel stond nog onder het beslag van de Koude Oorlog. Een dooi tekende zich aan, maar het was toch afwachten geblazen. In het Westen betekende deze stagnatie dat een doorbraak naar globalisering, technologische vernieuwing en hoge economische groei werd vertraagd. Voor de ontwikkelingslanden betekende de stilstand achteruitgang. Voor hen was het, zo stond te lezen in stukken van de Verenigde Naties, een verloren decennium.

Na de Koude Oorlog

De grote ommekeer kwam met de val van de Muur. Alles leek ineens anders te kunnen. Vrede was mogelijk, net als democratie en de handhaving van mensenrechten, de openstelling van grenzen, de openstelling van de samenleving voor nieuwe ideeen, die voortaan geuit konden worden zonder vrees achter de tralies te worden gezet, nieuwe ideeen over vooruitgang en ontwikkeling, de relatie tussen mens en omgeving en tussen economische groei en natuurlijk milieu.

De val van de Muur bood perspectief op andere vormen van internationale samenwerking. Dat gold aanvankelijk vooral Europa. Europese integratie was ontstaan als reactie op de Tweede Wereldoorlog. Economische samenwerking binnen Europa diende een Derde Wereldoorlog te helpen voorkomen. Na 1989 kon de kring worden verwijd. Weliswaar kwamen binnen een aantal landen van de voormalige Sowjet Unie regimes aan de macht die, net als in vele ontwikkelingslanden, meer geinteresseerd waren in eigen gewin dan in de eigen bevolking, maar dit bracht de vrede niet in gevaar. Het was een bijverschijnsel van een shocktherapie, te wijten aan een te snelle overgang van een socialistisch systeem naar vormen van puur kapitalisme, waarin grote inkomensongelijkheid en misdaad een kans kregen. Echter, het leek een overgangsperiode, een kwestie van tijd. Dat de tijd goed gebruikt kon worden om de internationale samenwerking een nieuwe impuls te geven, werd bewezen door de uitbreiding van de Europese Unie en de NATO met een aantal landen gelegen achter het voormalige IJzeren Gordijn.

Het einde van de Koude Oorlog tussen Oost en West betekende ook het einde van de lauwe vrede tussen Noord en Zuid, zo kenmerkend voor de jaren na de bevrijding van het Zuiden uit knellende koloniale verbanden. Een lauwe vrede: geen strijd, doch Zuidelijk wantrouwen en Noordelijke onverschilligheid, behalve waar de invloedsferen van Oost en West binnen Zuid onder druk stonden. Toen na 1989 de Eerste en de Tweede Wereld politiek niet langer tegenover elkaar stonden, raakte het concept van de niet gebonden landen van de Derde Wereld in onbruik. De voormalige blokken waren er niet langer op uit hun eigen invloedssfeer in de Derde Wereld te versterken door steun te geven aan hen welgezinde regimes en hen onwelgevallige veranderingen binnen die landen tegen te houden. De ontwikkelingslanden landen werden steeds meer vrij gelaten, althans in politieke zin. Zij werden niet langer in hun ontplooiing geremd door neokoloniale overwegingen van hun voormalige moederlanden of door geopolitieke overwegingen van de grote mogendheden. Zij konden aan een nieuwe emancipatie beginnen, de tweede na de dekolonisatie.

Die tweede emancipatie ging van au. Overal braken gewelddadige conflicten uit. Ze bleken niet goed beheersbaar via vredesoperaties en humanitaire hulp. De vredesoperaties moesten opnieuw uitgedacht worden. Ze kregen immers meer te maken met binnenlandse conflicten dan met conflicten tussen staten. Humanitaire hulp moest bij elkaar geschraapt worden. Het was net voldoende om de indruk te wekken dat er iets gebeurde, zodat een gezamenlijke internationale politieke aanpak van de oorzaken van de conflicten kon worden uitgesteld. In het Noorden van de wereld had men het te druk met zich zelf: het Oosten met de overgang van communisme naar kapitalisme en het Westen met verzilveren van de ideologische overwinning via het aanjagen van een ongebreidelde globalisering van hun economieen.

In 1990 en 1993 presenteerde het kabinet Lubbers/Kok een tweetal nota's aan het Nederlandse parlement: Een wereld van verschil en Een wereld in geschil. De Noord Zuid verhouding in de wereld heeft een ander gezicht gekregen, stelden we. De wereld is kleiner geworden en daarom zijn de beleidsmarges voor individuele landen versmald. Grenzen tussen landen vervagen. De risico's zijn groter geworden. De armoede is nog steeds enorm. Het ontwikkelingsproces verkeert in een crisis. Is duurzame groei nog wel mogelijk zonder aantasting van de natuurlijke basis van de menselijke ontwikkeling, zonder een fundamentele verstoring van het ecologisch evenwicht? Is een betere verdeling van de welvaart mogelijk zonder de machtsvraag te stellen? Is de bevordering van de vrijheid niet belangrijker dan de directe armoedebestrijding, omdat regimes in onvrije landen er altijd op uit zullen zijn bepaalde bevolkingsgroepen de bestaansbronnen te onthouden en hen arm te houden? Kan ontwikkelingssamenwerking überhaupt ruimte bieden aan mensen in ontwikkelingslanden zonder dat het machtige en welvarende Noorden van de wereld een stap terug zet? Is de armoede niet vooral een gevolg van een crisis in het wereldsysteem? Al dit soort vragen wezen op een crisis niet alleen in het ontwikkelingsbeleid, maar ook in de theorie, een crisis in het denken over ontwikkeling.

We hebben er allemaal mee geworsteld en geprobeerd antwoorden te vinden. Nieuwe concepten werden uitgedacht. Ze werden na lange discussies op tal van internationale conferenties vastgelegd in resoluties en verklaringen. Een sterkere nadruk op goed bestuur en op de mensenrechten; een wederzijdse relatie tussen ontwikkeling en vrede; duurzame ontwikkeling; human development; sustainable human development; human security; de humanitaire interventie; de responsibility to protect; de Millennium Development Goals; capacity building; nation building; ownership; ontwikkeling van onderop; democratie.

Niet iedereen bedoelde er overal hetzelfde mee. De Nieuwe Wereldorde van vader Bush was iets heel anders dan de Nieuwe Internationale Economische Orde bepleit door de G77. Democratie bepleit door Bush II had minder te maken met democratiseringsprocessen van binnen uit dan met regime change. De interpretaties van good governance waaierden uiteen, net als die van het begrip duurzame ontwikkeling. Dat had deels politieke oorzaken. Belangen bleven een rol spelen. Het leidde soms tot lippendienst aan eenmaal gecodificeerde concepten. Maar vaak ontbrak het juiste inzicht in wat zich elders in de wereld afspeelde. Hoe kon het ook anders. De globalisering had alles weliswaar binnen bereik gebracht, maar dat betekende niet dat daardoor ook het inzicht werd verdiept. Het gevaar is groot dat alles wat anders is en voorheen ver weg, wanneer het eenmaal dichtbij komt, alleen met de maat van de eigen cultuur gemeten wordt.

In een tweetal toespraken tijdens opeenvolgende lustra van het Institute of Social Studies in Den Haag in de jaren negentig toonde ik mij aanvankelijk sceptisch, vervolgens pessimistisch over de internationale ontwikkelingen. De euforie leek vervlogen. De feitelijke praktijk van de jaren negentig werd, zo stelde ik, noch door ontwikkeling, noch door samenwerking gekenmerkt. Het was hoogstens een overgangsperiode, waarin conflictbeheersing voorop stond. Echter, zei ik, ontwikkelingssamenwerking is niet uit de tijd, niet iets van het verleden, maar nog steeds onontbeerlijk. Een aantal voorwaarden moest worden vervuld om een stabiel evenwicht te scheppen, waarin ontwikkelingsprocessen zouden gedijen. Eerst dan zou echte ontwikkelingssamenwerking, op voet van gelijkheid tussen alle landen en gericht op de uitbanning van de armoede in de wereld, voor alle betrokkenen vruchten kunnen opleveren.

Ik omschreef een aantal van die voorwaarden: een redelijke mate van beheersing van binnenlandse conflicten alsmede een verbreding van de economische globalisering - McWorld, in de terminologie van Benjamin Barber - tot het sociale en politieke domein. De verwezenlijking van beide voorwaarden vereist de politieke bereidheid tegenwicht te bieden zowel tegen conflict escalatie als tegen marktkrachten die de leefbaarheid op aarde in de waagschaal stellen. Daarvoor zijn sterke publieke instituties nodig, effectief, geloofwaardig en algemeen gerespecteerd, gebaseerd op gemeenschappelijke waarden.

Het is anders gelopen dan ik destijds heb aangegeven. De overgangsfase die ik voorzag ligt thans achter ons. De globalisering heeft zich ongebreideld en met rasse schreden voortgezet. De binnenlandse conflicten zijn niet beheerst, maar toegenomen. Internationaal terrorisme heeft toegeslagen. Rondom de Islam zijn de tegenstellingen scherper geworden. De beslissing van de Verenigde Staten om, met voorbijgaan aan de Verenigde Naties, Iraq binnen te vallen heeft de internationale rechtsorde en haar instituties verzwakt. Als er al een crisis was rond de internationale ontwikkelingssamenwerking in het begin van de jaren negentig, dan is die sedertdien alleen maar verergerd.

Herbezinning

Dat vereist herbezinning, niet alleen op het beleid, maar ook op de context. Naar mijn mening dient het ontwikkelingsbeleid gebaseerd te worden op een viertal uitgangspunten dat haaks staat op wat tegenwoordig gemeengoed is.

Ten eerste: cultuur en politiek zijn net zo belangrijk als economie. Het streven van mensen en groepen naar vrijheid, identiteit, respect, invloed en macht is net zo belangrijk als hun streven naar economische vooruitgang. Dat geldt in ontwikkelingslanden net zo zeer als elders.

Ten tweede: Ontwikkeling is conflict. Conflict is regel, geen uitzondering. Ontwikkeling maakt bestaande conflicten manifest en schept nieuwe. Conflicten kunnen niet voorkomen worden, alleen een beetje beheerst. Pogingen conflicten te voorkomen zijn zinloos en contraproductief. Het enige dat voorkomen kan worden is de escalatie van een conflict in onomkeerbaar en grensoverschrijdend geweld.

Ten derde: De globalisering schept ruimte en kansen voor velen, maar leidt tot uitsluiting en onderdrukking van vele anderen. Globalisering stimuleert de middenklasse in de wereld ertoe zich de schaars beschikbare ruimte en de schaars beschikbare financiele middelen toe te eigenen en voor zichzelf te bestemmen. Wat goed is en perspectief biedt wordt bezet, wat slecht is, afgelegen, vuil en ongezond wordt toegewezen aan de armen. Globalisering leidt tot nieuwe vormen van Apartheid. De onderklasse, de armen, worden verdreven en verwezen naar ruimten met minder mogelijkheden: minder water, slechtere grond, oude stadswijken en slums, verder weg gelegen en minder goed bereikbare gebieden, duur vervoer tussen wonen en werken, een vervuilde leefomgeving, slechter onderwijs, slechtere gezondheidszorg en sanitatie, geen kredieten want geen onderpand, steeds minder overheidsuitgaven om in dit alles verbetering aan te brengen. De armen worden buitengesloten. Globalisering leidt tot een grotere ongelijkheid niet alleen in de inkomens- en welvaartsverdeling zelf, maar ook in de toegang tot markten waar de economische mogelijkheden worden bepaald, alsmede in de toegang tot het publieke domein waar de politieke beslissingen worden genomen.

Dus, en dit is de vierde stelling: armoede wordt bewust in stand gehouden. Armoede is geen pech, geen onaangenaam tijdelijk bijverschijnsel van de groei, dat voorbij gaat wanneer de groei tot meer algemene welvaart leidt, geen collateral damage. Neen, armoede is opzet, berekening. Vermindering van de armoede vereist niet alleen herverdeling van de groei. Dat zou politiek niet zo moeilijk zijn. Nee, vermindering van de armoede vereist herverdeling van hetgeen fysiek schaars is dan wel alleen met hoge kosten minder schaars kan worden gemaakt. Dat betekent dat vermindering van de armoede niet anders dan ten koste kan gaan van de mensen die zich de schaarse middelen hadden toegeëigend. De mensen die het beter hebben dan de rest zullen een stap terug moeten doen. Dat wordt niet alleen gevraagd van de rijken, maar van allen die het al een beetje hebben gemaakt, pak weg tweederde van de wereldbevolking, de mondiale middenklasse. Zij zijn het die de betere grond bezetten, zich in de economisch meer aantrekkelijke gebieden hebben gevestigd, zich van voldoende energie, water en sanitaire voorzieningen verzekerd weten, voor zich zelf en de anderen die tot die klasse behoren de toegang tot goed onderwijs en een goede gezondheidszorg hebben georganiseerd, de kosten daarvan hebben opgebracht en de weg weten naar politici, ambtenaren en deskundigen - behorend tot dezelfde klasse - om de continuïteit van dat alles zeker te stellen. Een andere verdeling van die schaarse middelen, dan wel meer overheidsuitgaven die vooral ten goede komen van de mondiale onderklasse, zullen zij proberen tegen te houden met politieke middelen.

De grens tussen de mondiale onderklasse en de mondiale middenklasse is natuurlijk niet absoluut. Stijging en daling op de maatschappelijke ladder doet zich in alle landen nog steeds voor. Maar de mogelijkheden tot stijging zijn afgenomen en het tempo is lager geworden. De stijgingsmogelijkheden worden bepaald door de toegang tot scholing, technologie, de markt, een redelijke huisvesting en leefomgeving, een goede plek om werken, redelijke minimum voorzieningen in sociale zekerheid en gezondheidszorg, dan wel toegang tot krediet of publieke middelen om een en ander te verbeteren en de kansen op stijging te vergroten. Echter, al die zaken zijn of schaars in absolute zin of duur. Meer vruchtbare grond voor de armste delen van de wereldbevolking, meer water, meer en beter onderwijs en een goede gezondheidszorg voor al diegenen die behoren tot de globale onderklasse vereist of minder grond, water, enzovoort voor de globale middenklasse of meer geld dat door die middenklasse voor de anderen wordt opgebracht. Waarom zouden zij dat doen? In de ogen van de middenklasse - let wel iedereen die het min of meer gemaakt heeft in de wereld, iedereen met twee dollar per dag - is de onderklasse dispensable, een last, een kostenpost die beter achterwege kan blijven, een sluitpost in een kosten/baten calculatie. Immers, de arbeid die de onderklasse kan verrichten is steeds minder nodig en haar koopkracht te gering.

De mondiale middenklasse heeft er geen belang bij de onderklasse te helpen haar achterstand te verkleinen. Integendeel: de onderklasse wordt steeds verder op achterstand gesteld en tegengehouden. Internationaal doordat de landen die mondiale middenklasse representeren vasthouden aan de status quo. Nationaal doordat de middenklasse de beslissingsmacht tracht te reserveren voor zichzelf, langs democratische weg of anderszins. Dat geldt bijvoorbeeld beslissingen over subsidies, over de liberalisatie van de landbouw, over de toewijzing van de grond, maar ook beslissingen over hoeveel geld beschikbaar zal zijn voor onderwijs en gezondheidszorg, voor welke categorieën onderwijs en gezondheidszorg, wie daarvan kunnen profiteren en hoe de financiering wordt geregeld. Aldus worden armoede en uitsluiting willens en wetens in stand gehouden. Armoede is politiek.

Ik heb deze stellingen met opzet ongenuanceerd geformuleerd. Zij vloeien niet voort uit inspecties of evaluaties. Wat mij betreft zijn het lessons learned, voortschrijdend inzicht op basis van ervaring, studie en analyse. Ervaring met beleid. Bestudering van ontwikkelingsprocessen en analyse van de context. Ik pleit er voor dit soort ervaringen en inzichten te kiezen als uitgangspunt voor toekomstig beleid. Laten we de situatie niet mooier voorstellen dan zij is en onszelf niet voor de gek houden. Velen in deze wereld hebben geprofiteerd van de vooruitgang, maar het is gegaan ten koste van vele anderen. Dat kan niet ontkend worden. Het kan politiek ook niet zonder gevolgen blijven, bijvoorbeeld verzet tegen de achterstelling die ervaren wordt, grotere conflicten en meer geweld. Daarom pleit ik ervoor dat inzichten zoals ik die heb geschetst tenminste als uitgangspunt worden gekozen van strategische studies naar toekomstig beleid om armoede te bestrijden en gewelddadige escalatie van conflicten te voorkomen.

Wat is de relatie tussen globalisering, politiek, armoede en conflict. Welke consequenties zou dat moeten hebben voor de ontwikkelingssamenwerking?

Voorheen liep het wereldwijde conflict tussen arm en rijk vooral langs nationale grenzen: Noord versus Zuid. Het managen van dat conflict, ook al werd het een tijdlang verlamd door het andere wereldwijde conflict, dat tussen Oost en West, vond plaats in de Noord-Zuid onderhandelingen tussen staten en door het verzachten van de tegenstellingen middels humanitaire hulp en ontwikkelingshulp. Dat was de kern van de ontwikkelingssamenwerking. Het leidde tot economische groei en dat schiep perspectief. Vooruitzicht op verdere verbetering leidde er op haar beurt toe dat het conflict binnen de perken kon blijven. Dat kan niet meer. Conflicten kunnen niet meer worden gelokaliseerd en afgepaald. Dat geldt zowel voor het wereldwijde conflict tussen rijk en arm als voor conflicten binnen afzonderlijke landen. De perspectieven op mogelijke vooruitgang, binnen een en dezelfde natiestaat, zijn niet voor iedereen gelijk. Natiestaten zijn steeds minder eenduidig van karakter, economisch zowel als cultureel en politiek. Dat geldt ook in militair opzicht: weliswaar hebben natiestaten nooit een feitelijk geweldsmonopolie gehad, maar sedert het einde van de Koude Oorlog is de staat ook op dat punt in de verdediging gedrongen. Andere groepen zijn gaan beschikken over geweldsmiddelen waarmee zij conflicten kunnen verscherpen, verplaatsen, doen escaleren en opblazen tot catastrofale proporties.

Grenzen zijn weggevallen, op alle terreinen. Dat geldt niet alleen voor nationale grenzen. De factoren ruimte en tijd hebben bij het nemen van economische beslissingen een totaal andere betekenis gekregen dan een jaar of twintig geleden. Afstanden noch tijdsverschillen spelen een rol. Alles kan overal tegelijkertijd, real time. Die revolutionaire verandering van de context is niet voorbehouden aan de technologische geavanceerde landen in het voormalige rijke Noorden van de wereld. Zij vindt overal plaats, ook in het Zuiden, ook in arme landen, niet alleen in de metropolen aldaar, ook in de slums, ook in voorheen afgelegen gebieden. Alles kan even gemakkelijk binnen bereik geworden gebracht, mits de markt het wil. En wat de markt wil gebeurt, overal. Er is geen verschil meer tussen Noord en Zuid of tussen Oost en West, alleen tussen diegenen die, in West zowel als Oost, in Noord zowel als Zuid, wel toegang hebben tot de globale markt en degenen die de markt niets te bieden hebben en daarbuiten blijven staan.

Globalisering heft verschillen op. Technologie en economie versterken op de wereldwijde markt de tendens tot uniformering. Maar er blijft diversiteit, zeker wanneer andere dan louter economische factoren in aanmerking worden genomen. Bovendien: globalisering uniformeert niet alleen, zij scheidt evenzeer, in meerdere opzichten. Eerstens, omdat de globalisering haar tegenkrachten oproept. Er ontstaat verzet tegen de uniforme waarden van de globalisering, cultureel en politiek verzet. Ten tweede, omdat - zoals ik aangaf - de globalisering leidt tot uitsluiting en Apartheid. En ten derde, omdat ook daartegen verzet ontstaat. Verzet van degenen die zich buitengesloten voelen, genegeerd, niet gerespecteerd, onrechtvaardig bejegend, vernederd. Verzet van degenen die geen kans meer zien om langs reguliere economische en politieke weg - de markt, de democratie - volwaardig mee te doen met de maatschappij. Zij zullen zich terugtrekken op de eigen, door henzelf bepaalde identiteit, binnen een eigen groepscultuur. Zij zullen in de verleiding komen zich te keren tegen het hen van boven opgelegde maatschappelijk systeem. In tal van ontwikkelingslanden, en niet alleen daar, heeft dat geleid tot verzet en geweld: indigenos in Bolivia en Ecuador die hun bestaansbronnen zien verdampen door toedoen van de multinationals; nomaden in de Sahara die hun Lebensraum steeds kleiner zien worden; Afrikaanse stammen in Darfur die etnisch weggezuiverd worden uit hun dorpen omdat Arabische stammen op zoek zijn naar weidegrond en water; Palestijnen op de West Bank die gedwongen worden hun woongebied op te geven ten behoeve van nieuwe nederzettingen; Muslims in Europa; immigranten in Moskou; Nepalezen in Bhutan; werkloze jongeren, al dan niet behorend tot minderheidsgroepen, in alle grote steden van de wereld; enzovoort. Niet iedereen die arm is of zich buitengesloten voelt zoekt het heil in verzet. De meesten stoppen al hun energie in pogingen te overleven. Verzet begint altijd met een voorhoede. Niet iedereen kiest voor geweld. Maar geweld, eenmaal gestart, broedt geweld. Het roept tegengeweld op. Het fascineert mensen die zich willen solidariseren, ook als zij zelf niet tot een onderdrukte minderheid behoren. Het leidt tot dwang: wie niet meedoet is een tegenstander. Op die manier escaleren conflicten in een veenbrand, over grenzen heen, in onomkeerbaar geweld, in een botsing tussen culturen ook over nationale grenzen heen, in steeds meer vervreemding ten opzichte van elkaar, in vijandbeelden, xenofobie, demonisering en racisme.

De binnenlandse conflicten, het tweede verschijnsel dat, naast de intensieve globalisering, zo kenmerkend was voor de jaren negentig, zijn niet afgenomen. Integendeel. Het is niet gebleven bij de Balkan, Rwanda en Afghanistan. Bijna geheel Afrika, het gehele Midden Oosten en grote delen van Centraal en Zuidelijk en Zuid-Oost Azie zijn verwikkeld in diepe binnenlandse conflicten. De conflicten zijn structureel, zij horen bij verandering en ontwikkeling. Economische groei schept onverzadigbare wensen en die doen een beroep op middelen die, ten gevolge van diezelfde groei, schaarser worden. De toewijzing en verdeling van die schaarste gaat gepaard met belangentegenstellingen, conflict en strijd.

Conflict en globalisering zijn beide structurele verschijnselen, niet weg te denken, niet te stoppen, hoogstens een beetje te beheersen. Alleen al om die reden was ik toch nog te optimistisch toen ik in het in midden van de jaren negentig de verwachting uitsprak dat het leek te gaan om een overgangsfase, waarin van echte ontwikkeling noch van echte samenwerking sprake kon zijn. Samenwerking en ontwikkeling zouden zich pas kunnen herstellen wanneer, zo gaf ik aan, de globalisering zowel als de conflicten zouden zijn beheerst, onder controle gebracht. Dat kan echter niet. Globalisering en conflict zijn onverbrekelijk verbonden met processen van technologische en economische vooruitgang. Zij kunnen niet worden voorkomen, noch gestopt. Alleen de escalatie van conflict tot geweld en het ongebreideld functioneren van de wereldmarkt kan enigszins worden opgevangen en ingetoomd.

De conflicten werden niet beheerst. De globalisering is niet getemd. De aanslag van het kapitalistische globaliseringproces op schaarse omgevingsfactoren als water, vruchtbare grond, energie en natuurlijke hulpbronnen vormt een bedreiging voor het voortbestaan, leven en samenleven van velen. Diezelfde globalisering stuwt velen in bijna alle landen voort op de weg naar economische vooruitgang, maar doet dat op een zodanige wijze dat vele anderen, ook weer in bijna alle landen, daarvan willens en wetens buitengesloten worden. Op de wereldmarkt is geen sprake van gelijke kansen voor iedereen, met hoogstens enige pech, die met een betere organisatie verholpen kan worden. Nee, het proces sluit moedwillig uit, omdat degenen die er beter van worden dat alleen maar kunnen volhouden door anderen uit te drijven, hun plek te bezetten.

Daar komt nog bij dat de twee verschijnselen, meer binnenlandse conflicten en meer globalisering, zich met elkaar hebben vermengd. Er is een globalisering van interne conflicten opgetreden. Elk binnenlands conflict is op de een of andere manier verbonden met de situatie in aangrenzende landen, zoals bijvoorbeeld het geval is tussen Sudan en Chad. Maar er is meer aan de hand. De conflicten spelen zich af tussen groepen, identiteiten, stammen, naties, taalgroepen, culturen, religies, regio's, etnieen. Deze communiteiten zijn niet beperkt tot het land waar het conflict zich voordoet. Alle religies en etnieen, culturen en volken zijn ook elders vertegenwoordigd. Soms bevinden zij zich in een minderheidspositie, elders zijn zij groot en sterk. De leden voelen zich over nationale grenzen heen met elkaar verbonden. Er is een toenemend gevoel van internationale solidariteit bij identiteitsconflicten, een toenemend gevoel dat men zelf slachtoffer is van discriminatie, belediging en onrecht, ook wanneer de feitelijke gebeurtenis zich elders voltrekt.

De ultieme vorm van de globalisering van interne conflicten wordt gevormd door het internationale terrorisme. Internationaal terrorisme is verplaatsing, herhaling en globalisering van binnenlands geweld. Het gaat daarbij niet om een conflict tussen staten. Het gaat om identiteitsgroepen die zich verzetten tegen staten die zij beschouwen als de hoeders van andere groepen. Maar dat is niet de enige vorm van globalisering van binnenlandse tegenstellingen. Migratie om redenen van armoede of vanwege gebrek aan overlevingsmogelijkheden hoort daar eveneens toe. De wereldwijze botsing van culturen evenzeer. Je kunt die onwenselijk achten, en dat is zij ook, maar zij heeft haar wortels, zij bestaat en wordt gevoed, ook in Nederland, ook door Nederlandse opinieleiders en politici.

Risico's en vuile handen

Dit heeft alles met ontwikkelingssamenwerking te maken. Het is niet een kwestie van afwachten totdat randvoorwaarden, zoals vrede en goed bestuur, zijn vervuld. We kunnen niet langer volhouden dat ontwikkelingssamenwerking pas daarna kan gedijen en dat eerst dan van ontwikkelingshulp een positief effect kan worden verwacht. Integendeel. Ontwikkelingssamenwerking en ontwikkelingshulp zullen beide zelf moeten worden gericht op het verwezenlijken van de randvoorwaarden. Die randvoorwaarden zijn vooral politiek bepaald.

Het gaat in wezen om de vraag of ontwikkelingssamenwerking bestaande machtsverhoudingen als gegeven ervaart of dat ontwikkelingssamenwerking er mede op gericht is machtsverhoudingen zelf aan de orde te stellen. Helpen we alleen de nood te verlichten veroorzaakt door onrechtvaardige machtsstructuren, in afwachting van politieke veranderingen, of zijn we bereid die veranderingen met instrumenten van ontwikkelingssamenwerking te katalyseren? Keren we ons volledig af wanneer we er geen gat meer in zien omdat de machtsverhoudingen te onrechtvaardig zijn, of zijn we bereid ook zelf vuile handen te maken? Laten we het nemen van risico's en het maken van vuile handen over aan de buitenlandse politiek en het vredes- en veiligheidsbeleid, of is er ook een taak weggelegd voor de ontwikkelingssamenwerking?

In de jaren zestig en zeventig, na de dekolonisatie, ging het om de bestrijding van de armoede van mensen onder gelijktijdige emancipatie van naties en steun aan de aspiraties van de nieuwe regimes. De Nieuwe Internationale Economische Orde en de verwezenlijking van basic human needs lagen in elkanders verlengde. Althans, dat was het uitgangspunt. In de jaren tachtig en negentig gold hetzelfde voor economische aanpassing, politiek goed bestuur, human development en human rights. Het was niet gemakkelijk alles onder een noemer te brengen. Soms stond steun aan zich emanciperende natiestaten haaks op armoedebestrijding en bescherming van mensenrechten. Nieuwe machthebbers bleken zich te ontwikkelen tot despoten. Steun aan regimes van landen die op zich in aanmerking kwamen voor hulp bij hun emancipatie, doch waarvan de regimes de vruchten van de groei afroomden ten behoeve van zichzelf en hun eigen klasse, spoorde niet met het motto: ontwikkeling van, voor en door mensen. Maar vaak was het een kwestie van tijd. Onderwijs, democratisering van de politiek, versteviging van het maatschappelijk middenveld, en verbreding en verdieping van binnenlandse markten zouden bij regimes van de zich emanciperende staten het besef doen ontstaan van een algemeen belang, waarbinnen het belang van de elite spoorde met dat van de overigen. Althans, dat hoopten we. En we probeerden dit besef bij de elites en de regimes te doen beklijven door de ontwikkelingshulp en de ontwikkelingssamenwerking steeds meer te conditioneren, te differentiëren en verder te verfijnen. Stabiliteit, vrede, ontwikkeling, vooruitgang, de nakoming van mensenrechten zowel als de strijd tegen de armoede in een pakket: dat is het algemeen belang.

Echter, het algemeen belang bestaat niet. Althans: het bestaat niet meer. Althans: niet per definitie en niet overal. Er is alleen de mogelijkheid van vooruitgang door conflicten heen.

De katalyserende functie van ontwikkelingshulp en ontwikkelingssamenwerking heeft gewerkt. Steun van buitenaf diende een proces van binnen uit op te starten en te bestendigen. Dat hield in: hogere groei en beter bestuur. In tal van landen is dat gelukt. Het zijn de succeslanden: open markten, geïntegreerd in de wereldeconomie, goed bestuur. Het zijn de landen die aan de voorwaarden voor verdere steun voldoen. Zij hebben de steun verdiend. Hen verder steunen vormt geen risico. Althans, dat is vandaag de dag het credo.

Ik denk daar geheel anders over. Juist in deze landen zijn de voorwaarden vervuld waaronder verdere steun niet langer nodig is. Zij voldoen aan internationale criteria, maken deel uit van de wereldeconomie, hebben een goede credit rating. Zij vormen geen onoverkomelijk risico meer voor de markt. Op die wereldmarkt is ook voor hen geld genoeg beschikbaar. Meer dan genoeg voor commercieel verantwoorde financiering. De handel is geliberaliseerd en internationaal particulier kapitaal kent geen grenzen. Landen, gekenmerkt door een redelijke stabiliteit en een redelijke mate van goed bestuur, behoeven voor hun verdere emancipatie als natie, als ontwikkelingsland, geen publiek kapitaal meer. Juist in de succeslanden behoeft de internationale ontwikkelingssamenwerking een exit strategie.

Er zijn landen die, zestig jaar na het begin van de ontwikkelingsamenwerking, dat stadium nog niet hebben bereikt. Het zijn de zogeheten failed states, gebroken, uiteengevallen, object van plundering door hun eigen regimes, die hun bevolking onderdrukken en zelf overeind blijven dank zij ondoorzichtige internationale steun van wapenhandelaren, multinationals en geheime diensten. Aan dat soort landen maakt de internationale ontwikkelingssamenwerking de handen niet vuil. Terecht, uitgaande van criteria die internationaal gelden als ontwikkelingspolitiek correct. Niet terecht, gezien de gevolgen: grotere ellende, nog meer schendingen van mensenrechten, meer onveiligheid, over de grenzen van deze landen heen. Juist aan instabiele landen met een slecht bestuur zal de ontwikkelingssamenwerking de handen vuil moeten maken. Laat hen niet over aan internationale profiteurs. Stap er in. Doe dat echter niet alleen met zuivere ontwikkelingshulp. Maak de ontwikkelingssamenwerking ten behoeve van de bevolking van deze landen een integraal onderdeel van de buitenlandse politiek gericht op vrede en veiligheid. Combineer haar met politieke druk, vredesoperaties en nationbuilding. Doe dat samen met anderen, in multilateraal verband, om te voorkomen dat afzonderlijke landen met geopolitieke belangen - buurlanden, grootmachten, voormalige moederlanden - de situatie naar hun hand zetten.

Sommigen zullen dit geen ontwikkelingssamenwerking noemen. Dat is het wel degelijk. Anders dan voorheen, maar gericht op een aanpak van de problemen van vandaag. Voor een derde categorie geldt dat in nog sterkere mate. Dat zijn de landen in conflict. Ik bedoel niet de landen gewikkeld in een totale burgeroorlog op hun hele gebied. Dat verschijnsel doet zich niet zo vaak meer voor. Ik doel op landen half in oorlog, half in vrede. Van deze staten zijn delen geëmancipeerd, terwijl andere delen zijn achtergesteld. De tegenstelling tussen een booming Khartoum en een gebrandschat Darfur is extreem, maar zij weerspiegelt een algemeen patroon: half war, half peace; half in rijkdom, half in ellende; half op de wereldmarkt, half daarbuiten. De regimes van dit soort landen zijn stevig verankerd in de binnenlandse machtsverhoudingen. Zij hebben goede connecties op de wereldmarkt en sterke posities in de internationale diplomatie. Zij zijn zelf ook half goed, half slecht, bijvoorbeeld in bestuurlijk opzicht. In het ambtenaren apparaat zitten, naast mensen die alleen maar willen profiteren ook mensen die het goede voorhebben met hun eigen land. In delen van het land waar de strijd heeft gewoed is herstel en wederopbouw nodig, van de infrastructuur zowel als van de bestuurscapaciteit en de voorzieningen. Waneer die wederopbouw achterblijft gaat, zoals in Zuid Sudan, het perspectief op een verbetering van de levensomstandigheden verloren en ontstaat een vruchtbare bodem voor onvrede en verzet en opnieuw oplaaiend geweld.

Dit zijn tegenwoordig de moeilijkste situaties waar ontwikkelingssamenwerking en ontwikkelingshulp mee te maken hebben. Het gaat niet om uitzonderingen. Tal van landen worden door de geschetste tweeslachtigheid gekenmerkt. Het gaat om de meeste landen van Afrika, tal van landen in het Midden Oosten, vele in Azie en een enkel in Latijns Amerika. De humanitaire hulp aan deze landen is omvangrijk, zij het niet genoeg. De wederopbouwhulp aan deze landen schiet schromelijk tekort. De traditionele ontwikkelingshulp aan deze landen worstelt met grote problemen. In het meer stabiele deel van deze landen voldoet het bestuur niet aan de norm en is hulp dus eigenlijk niet gerechtvaardigd. In het deel waar de conflicten nog steeds worden uitgevochten, dan wel op het punt staan weer op te laaien, zijn de risico's te groot. Een afhoudende opstelling is het gevolg: aarzeling, gebrek aan consistentie, horten en stoten en, net als bij de falende staten, een gebrek aan coördinatie met buitenlandse politiek, vredes- en veiligheidsbeleid, mensenrechtenbeleid, handels- en investeringbeleid en dergelijke. Het is een halfhartige benadering, waardoor mensen die door het binnenlandse regime werden buitengesloten, in de kou blijven staan. Halfhartig en inconsequent beleid stelt die regimes bovendien in staat hun partners op het internationale toneel uiteen te spelen.

Ik pleit ervoor juist aan deze landen zeer veel aandacht te besteden in het kader van de ontwikkelingssamenwerking. Maar niet apart. Integreer het ontwikkelingsbeleid en de hulp zo veel mogelijk met de rest van de internationale politiek. De globalisering en de conflicten nopen daartoe. De grenzen zijn vervaagd. Breek de schotten af. De conflicten domineren. Biedt ze gezamenlijk het hoofd. Doe dat echt samen. De wereld is veranderd. De ontwikkelingswereld eveneens.

Inspectie en evaluatie en bezinning op lessons learned zijn hard nodig, maar niet voldoende. Het gaat er niet alleen om de fouten van het verleden te corrigeren en herhaling te voorkomen. Dat is, anders dan Hellema cum suis ons willen doen geloven, gebeurd, misschien wel met te veel inzet, zowel in Nederland als in de andere hulpgevende landen. Wat echter ontbreekt is een regelmatige bezinning op de context, op het ontwikkelingsproces zelf, op veranderingen in de aard van dat proces en op de situatie ter plekke. Na 11 September 2001 en na Iraq zijn herbezinning en voortgaande vernieuwing van de internationale samenwerking, inclusief de ontwikkelingssamenwerking meer nodig dan ooit. Essentieel is kennis te nemen van de feitelijke verhoudingen ter plekke en van de gewijzigde internationale context.

Zowel de Koude Oorlog tussen Oost en West als de lauwe vrede tussen Noord en Zuid hebben we achter ons gelaten, maar er is nog steeds geen vrede. Integendeel. Thans domineert een kille oorlog tussen de degenen die hebben kunnen aanhaken bij de vooruitgang en degenen die daarvan bewust zijn buiten gesloten. In het eerste decennium van de nieuwe eeuw is de mentaliteit van de internationale middenklasse kil en meedogenloos geworden. Die kille oorlog moet tot staan gebracht worden. Het lot van degenen die zich buitengesloten voelen, vernederd door de kilte van de onverschilligheid, zullen we ons moeten aantrekken, in welke landen zij ook wonen. Dat is ook een taak voor de ontwikkelingssamenwerking.

Waarom? Omdat we verplicht zijn tot 'weldoen', niet alleen moreel maar ook politiek. We hebben ons daartoe verplicht door het tekenen van internationale verdragen en declaraties, zoals het Charter van de Verenigde Naties en de Millenniumverklaring van 2000. Internationale samenwerking is onverbrekelijk verbonden met de verplichtingen die wij zijn aangegaan in het kader van de internationale rechtsorde. 'Weldoen' is meer dan het geven van hulp of het opvangen van gevolgen van onrecht. Weldoen houdt ook in het tegengaan van het onrecht zelf en het bestrijden van de oorzaak van conflicten.

“Doe wel en zie niet om” Aldus hebben Malcontent c.s. het ontwikkelingsbeleid gekarakteriseerd. Zij bedoelden dit als een verwijt: weldoen zonder na te denken. Dat is een gotspe. Er is tot in den treure teruggekeken en geanalyseerd. Misschien zelfs te veel, heb ik beargumenteerd. Het wordt nu tijd om minder om te kijken, onszelf een beter inzicht te verschaffen in de processen die nu spelen en vervolgens vooruit te kijken.

Overigens heb ik er mijn exemplaar van Nederlandsche Spreekwoorden en Gezegden, verklaard door Dr. F.A. Stoet nog eens op na gelezen. Het gezegde heeft een geheel andere betekenis dan Hellema er aan toekent. Ik citeer Stoet “Doe wel en zie niet om: d. i. doe wel, zonder te letten op de gevolgen van uw daden voor u zelf, zonder lof of dank af te wachten”. Zo is het maar net. Kom de verplichtingen na die je als natie bent aangegaan in het kader van de internationale rechtsorde, zonder daarvoor een specifieke beloning af te wachten. De beloning is vervat in de samenwerking zelf. Samen werken aan de bestrijding van armoede en conflicten ver weg, met toewijding, inzicht en kennis van zaken, verhoogt de kans op vrede en veiligheid nabij.

Jan Pronk
Evert Vermeer Lezing
Amsterdam, 1 februari 2007

Bronverwijzingen

Barber, Benjamin R. (1995) Jihad vs McWorld New York: Balllantine Books

Jansen, Leon e.a. (1969) Evaluatie van de Nederlandse Ontwikkelingshulp Tilburg: Tilburg Universiteit

Nekkers, J.A. en Malcontent, P.A.M. (red.) De Geschiedenis van Vijftig Jaar Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking 1949-1999 Den Haag: Sdu Uitgevers

Ministerie van Buitenlandse Zaken/Ontwikkelingssamenwerking (1990) Een Wereld van Verschil. Nieuwe Kaders voor Ontwikkelingssamenwerking in de Jaren Negentig Den Haag: Tweede Kamer der Staten Generaal (21813)

Ministerie van Buitenlandse Zaken/Ontwikkelingssamenwerking (1993)Een Wereld in Geschil. De grenzen van de Ontwikkelingsamenwerking Verkend Den Haag: Tweede Kamer der Staten Generaal (23408)

Pronk, Jan e.a., (2004) Catalysing Development? A Debate on Aid Malden/Oxford: Blackwell Publishing

Pronk, Jan (2005) Willens en Wetens. Gedachten over Globalisering en Politiek Amsterdam: Bert Bakker