Schone doekjes, schone schijn

Gesproken column, ‘De middag van het evalueren’, LEI, Den Haag, 9 december 2015

Ik moet u eerlijk bekennen: ik wist natuurlijk dat 2015 het laatste jaar was van de Millennium Development Agenda, en dus de laatste mogelijkheid om vast te stellen of de MDGs zijn gehaald, maar mij was ontgaan dat het jaar 2015 was uitgeroepen tot het International Year of Evaluation. Ik heb de stukken er nog eens op na gelezen en zag dat de beslissing daartoe was genomen in 2013, op de tweede International Conference on National Evaluation Capacities in Sao Paolo, met als thema The Use of Evaluation in Decision Making for Public Policies and Programmes.

Ik vind dat goed nieuws. De noodzaak van evaluaties wordt internationaal erkend en dat is een goede start voor de 2030 Global Agenda for Sustainable Development. Het is hoog tijd dat er wat meer lijn komt in de evaluatiemethoden die door verschillende regeringen en internationale organisaties worden gehanteerd om na te gaan of het beleid resultaten oplevert.

Maar ik schrok toen ik las wàt men beoogt. De stukken staan bol van jargon. Men wil het hebben over de enabling environment, institutional capacity en interlinkages, met andere woorden over het hoe en het wie. Hoe moet er geëvalueerd worden en wie kan dat het beste doen? Dat zijn belangrijke vragen, maar ik ben meer geïnteresseerd in het wat. Wat gaan we evalueren?

Iedereen begrijpt dat het al dan niet halen van de Millennium Ontwikkelingsdoeltellingen niet afhangt van de ontwikkelingshulp. Het is een kwestie van beleid: onderwijs, gezondheidszorg, milieu, werkgelegenheid en economie. Het zelfde geldt voor de SDGs. Of we die gaan halen hangt wederom niet af van de hulp. Die is nodig, maar het gaat om beleid, in alle afzonderlijke landen en internationaal.

Dat geldt ook voor Nederland. Of we effectief bijdragen aan het halen van de Sustainable Development Goals in eigen land en in de wereld hangt niet af van de Nederlandse ontwikkelingshulp, maar van het Nederlandse beleid in de meest ruime zin van het woord. Als er iets geëvalueerd moet worden, dan betreft dat het beleid.

Dat is geen nieuw inzicht. Toen ik in 1973 Minister voor Ontwikkelingssamenwerking werd zei ik in het allereerste interview: “hulp is niet meer dan een doekje voor het bloeden”. Als het bloeden niet wordt gestelpt, de ziekte niet wordt bestreden en de oorzaken van de blessures die ontwikkelingslanden en hun bevolking hebben opgelopen niet worden weggenomen, dan heeft hulp weinig zin. Toch is hulp gewenst, enerzijds omdat er nu eenmaal veel bloed vloeit, en anderzijds omdat, ook al lost hulp zelf de problemen niet op, die hulp wel ander beleid kan katalyseren.

Dus is de vraag tweeërlei: Draagt de hulp er toe bij de ergste nood te verlichten (hulp als doekje om het bloeden tegen te gaan)? En: draagt die hulp er toe bij dat er beter beleid tot stand komt, bijvoorbeeld doordat de hulpontvanger daardoor zelf middelen kan genereren om de problemen aan te pakken, of omdat daardoor de voorwaarden worden geschapen voor een structurele oplossing (hulp als katalysator). Dat zijn invalshoeken voor een evaluatie van de hulp. Maar zo’n evaluatie heeft weinig zin, wanneer vervolgens dat andere beleid niet wordt geëvalueerd. Daar gaat het uiteindelijk om. Immers, goed structureel beleid heeft een veel grotere impact dan hulp. Dus leidt het nalaten van goed structureel beleid tot een verlies aan potentieel positieve impact, terwijl slecht structureel beleid zelfs heeft een negatieve impact heeft. Dat is het evalueren meer dan waard.

Daar ligt een probleem. De Nederlandse ontwikkelingshulp is uit ten treure geëvalueerd, meer dan welk ander onderdeel van het Nederlandse beleid ook. De hulp evaluaties zijn steeds verder ontwikkeld en verbeterd. Ze richten zich op kwantitatief meetbare factoren en op kwalitatieve processen. Ze zijn steeds meer ‘built in’, en impact oriented, in plaats van output gericht. De resultaten en de performance worden niet meer alleen door de hulpgevers gewogen, maar ook, en vooral, door de mensen in de ontwikkelingslanden zelf. Evalueren is sophisticated geworden, niet alleen beleidsmatig nuttig, maar ook analytisch en intellectueel interessant.

Nu kun je op je vingers natellen: hoe goed een evaluatie ook wordt uitgevoerd en hoe die ook uitpakt, het is in de ogen van de criticasters nooit goed genoeg. Er zullen altijd Kamerleden, journalisten en pseudo intellectuelen zijn die alle hulp aan derden weggegooid geld vinden. Zij zullen altijd zeggen dat hulp niet effectief is, verkeerd terecht komt, en de problemen niet oplost maar vergroot. Dat soort opmerkingen hoor je niet over een douceurtje van vijf miljard lastenverlichting binnen Nederland zelf, terwijl we toch weten dat dit weinig effectief is (de groei en de werkgelegenheid nemen er niet door toe), verkeerd terecht komt (het geld zou eigenlijk besteed moeten worden aan de zorg) en de problemen vergroot (omdat de overheidsschuld toeneemt).

Maar goed, het negeren van evaluaties is niet het eigenlijke probleem. Domheid en vooringenomenheid zijn niet met feiten en analyses te bestrijden. Het echte probleem is dat al die mensen die zich inspannen om steeds beter te evalueren zich door de criticasters laten verleiden zich blind te staren op evaluaties van de doekjes voor het bloeden: is dat doekje wel schoon, wie moet het vasthouden, hoe lang en wat moet de patiënt er voor betalen? Daardoor komen de evaluatoren aan belangrijker vragen niet toe: hoe ziektes, blessures en epidemieën te voorkomen, welke medicijnen helpen, hoe daaraan te komen, hoe het herstel te verduurzamen, enzovoort.  Schone doekjes, schone schijn.

Ik heb een voorstel: stop eens een tijdje met het evalueren van ontwikkelingshulp. Maak een begin met evaluaties van al dat andere beleid waarmee de situatie van ontwikkelingslanden en hun bevolkingen veel meer wordt beïnvloedt dan door de hulp. Ik bied u een agenda aan van dertien punten (ik weet: dat is een ongeluksgetal, maar het houdt ons bij de les):

  1. Evalueer het Nederlandse klimaatbeleid en de uitstoot van broeikasgassen, in het bijzonder de gevolgen voor mensen in kwetsbare gebieden in ontwikkelingslanden (de waterhuishouding, de kuststreken, de voedselvoorziening, enzovoort)
  2. Evalueer de Nederlandse landbouwpolitiek: de subsidies, de protectie, de dumping, het energiegebruik en de CO2 uitstoot, de bemesting, de vleestransporten. Bezie de gevolgen voor boeren en consumenten in ontwikkelingslanden.
  3. Evalueer de Nederlandse belastingverdragen met ontwikkelingslanden en transnationale ondernemingen. Bezie de gevolgen voor de mogelijkheid van ontwikkelingslanden om zich de financiële middelen te verschaffen die nodig zijn voor investeringen in duurzame ontwikkeling.
  4. Evalueer de Nederlandse handelsmissies - ik bedoel exportmissies - naar ontwikkelingslanden, al dan niet geleid door de premier en door leden van het Koninklijk Huis. Wat is naast het Nederlandse commerciële belang, de impact van die missies op de werkgelegenheid en de armoedebestrijding in die landen?
  5. Evalueer het beleid ter bevordering van investeringen van Nederlandse bedrijven in ontwikkelingslanden. Produceren ze zinvolle producten voor de binnenlandse markt of luxe producten voor de rijkere delen van de bevolking? Welke belastingvoordelen genieten zij? Verdringen zij binnenlandse ondernemingen en werkgelegenheid?
  6. Evalueer het beleid met betrekking tot de import van voedsel, grondstoffen en biobrandstoffen uit ontwikkelingslanden: de voedselketens, de waarde toekenning, en de positie van inheemse groepen en kleine boeren ten opzichte van grote plantageondernemingen en mijnbouwbedrijven. Wie wordt er beter van en wie gaat er op achteruit?
  7. Evalueer het Nederlandse beleid ten opzichte van patenten en octrooien op medicijnen en beoordeel de gevolgen voor de beschikbaarheid, toegankelijkheid en prijsvorming van die medicijnen in ontwikkelingslanden en voor de gezondheidszorg aldaar.
  8. Evalueer het beleid van de Nederlandse regering ten opzichte van Griekenland en de gevolgen voor de groei, de werkgelegenheid, de sociale zekerheid en de armoede in dat land, alsmede voor de mogelijkheid van Griekenland om vluchtelingen op te vangen.
  9. Evalueer het beleid betreffende de productie en verkoop van wapens en ander oorlogstuig, zoals dual use technologie, nieuw zowel als tweede hands. Bezie de gevolgen voor conflicten in Afrika en het Midden Oosten. Hoeveel slachtoffers worden daar gemaakt met wapens uit het Westen en Nederland?
  10. Evalueer de Nederlandse politiek ten opzichte van Israël en Palestina vanuit het oogpunt van internationaal recht, inclusief het oorlogsrecht. Wat zijn de gevolgen voor vluchtelingen, mensen in bezette gebieden, burgers en kinderen? Wat zijn de gevolgen voor de vrede in het Midden Oosten als geheel?
  11. Evalueer de Nederlandse participatie in Frontex, aan de zuidgrens van Europa, en de gevolgen voor vluchtelingen en asielzoekers uit oorlogsgebieden aan de overzijde van de Middellandse Zee. Zijn zij geholpen of tegengehouden?
  12. Evalueer de Nederlandse politiek ten opzichte van Saudi Arabië, en de gevolgen voor mensenrechten, vrede en ontwikkeling in dat land en in Yemen, dat door Saudi Arabië wordt gebombardeerd.Hoeveel slachtoffers vallen daar doordat het Westen en Nederland dat goedkeuren?
  13. Evalueer het Nederlandse DDD beleid in Afghanistan, samen met de NATO partners en Amerika. Was het effectief? Was het duurzaam? Was het in overeenstemming met de Responsibility to Protect? Leidde het tot Good Governance? Leidde het tot stabiliteit en vrede in buurland Pakistan?

Het zijn slechts dertien punten en voor ieder daarvan slechts enkele criteria om de efficiëntie, de effectiviteit, de performance, de output of zo men wil de impact van het beleid te meten. Ik laat het Nederlandse beleid ten opzichte van Libië en Egypte nog maar even buiten beschouwing, net als het bed, bad en brood beleid voor asielzoekers en de impact van de Nederlandse visserij binnen de kustwateren rond Afrika. Voorbeelden genoeg voor evaluatoren om er eens goed naar te kijken. Beleidsmatig uiterst relevant en voor liefhebbers van evaluatiesystemen om van te watertanden. Ik zou zeggen: laat de evaluatie van de Nederlandse hulp maar even liggen en concentreer je op de impact van de dingen die er echt toe doen. Als de ziektes en de behandelmethoden eenmaal goed onder de loep zijn genomen, is er tijd genoeg om ook nog even te kijken naar de werking van het doekje.

Gesproken column, ‘De middag van het evalueren’, LEI, Den Haag, 9 december 2015