Nederlanders en vreemdelingen
Twee zaken vallen op. Ten eerste: in 1815 werd uitdrukkelijk bepaald dat de gelijke rechten golden voor iedereen die zich op Nederlands grondgebied bevond, zowel Nederlanders als vreemdelingen. In 1887 werd het onderscheid tussen Nederlanders en vreemdelingen niet eens meer gemaakt. Er stond toen eenvoudig: iedereen die zich op het Nederlands grondgebied bevindt heeft gelijke rechten. Het werd niet meer nodig geacht om dat expliciet te doen medegelden voor vreemdelingen in Nederland. Het sprak kennelijk vanzelf.
Is er misschien iets veranderd in de grondwettelijke definitie van vreemdelingen, waardoor het thans minder dan in 1817 nodig is om in artikel 1 een expliciet onderscheid te maken tussen Nederlanders en vreemdelingen? Dat is niet het geval. In artikel 2 van de grondwet staat “De wet regelt wie Nederlander is. De wet regelt de toelating en uitzetting van vreemdelingen”. Dat artikel heeft in de loop van de Grondwetsgeschiedenis alleen redactionele wijzigingen ondergaan, geen inhoudelijke. Er zit geen adder onder het gras. Alle Nederlanders en vreemdelingen in Nederland hebben in beginsel gelijke rechten.
Terwijl in de negentiende eeuw de gelijke rechten werden omschreven in termen van “gelijke aanspraak op bescherming van persoon en goederen” wordt in de huidige formulering niet de term “bescherming” gebruikt, maar “gelijke behandeling”. Dat is het tweede opvallende punt. De bescherming van de persoon is vervangen door het niet toestaan van discriminatie op welke grond dan ook. Niemand die zich in Nederland bevindt mag gediscrimineerd worden, Nederlander dan wel vreemdeling. Dat dit onderscheid tussen Nederlanders en vreemdelingen niet expliciet wordt gemaakt in de tekst van het huidige artikel 1 betekent, net als bij de Grondwetswijziging in 1887, dat het vanzelf spreekt dat terzake van de discriminatie geen verschil gemaakt mag worden tussen Nederlanders en vreemdelingen. Dat wel te doen zou een contradictio in terminis zijn. Bovendien, het staat er nog steeds expliciet, het gaat erom dat men zich in Nederland bevindt. De bewoording “in gelijke gevallen”, in de huidige tekst van artikel 1, slaat niet op een mogelijke ongelijkheid tussen Nederlanders en niet-Nederlanders, maar op het fenomeen discriminatie zelf: gelijke behandeling in gelijke gevallen.
Is het Grondwettelijke verbod op discriminatie in plaats van de Grondwettelijke bescherming van persoon en goederen een wezenlijke verandering? Ja en neen. Ja, het is een bevochten tekst, na jaren van politieke discussie. Het is een te koesteren vooruitgang. Discriminatie is een kwaad in een geciviliseerde samenleving, waarin de ordening van de betrekkingen tussen mensen onderling en tussen hen en de overheid gebaseerd is op beginselen. Maar de introductie van dit begrip is geen ontkenning van het recht op bescherming, zoals vastgelegd in de tekst van de grondwet van 1815.. Die Grondwet werd geschreven kort na de Franse revolutie, toen in Europa de beginselen van vrijheid, gelijkheid en broederschap min of meer algemeen werden erkend. De grondwet van 1815 spreekt uitdrukkelijk over de “gelijke aanspraak op bescherming van persoon (en goederen)”. Ook toen ging het dus om non-discriminatie, alleen in andere bewoordingen. De huidige formulering “Discriminatie … is niet toegestaan” is geen omkering of volledige vernieuwing van de oorspronkelijke tekst, maar een verdere explicitering en uitbreiding van het gelijkheidsbegrip dat altijd deel heeft uitgemaakt van de grondrechten in de Nederlandse samenleving. Het tegengaan van discriminatie is niet in de plaats gekomen van de bescherming van de persoon. Het is een toespitsing ervan. Tot iemands “persoon”, diens persoonlijke identiteit, horen niet alleen lijf en leden, maar ook diens levensovertuiging, godsdienst, politieke gezindheid, ras, geslacht, leeftijd en andere wezenlijke kenmerken waardoor iemand zich als persoon, als mens manifesteert. Misschien werd het een eeuw of twee geleden nog niet zo nodig geacht om de bescherming expliciet uit te strekken tot andere dan de fysieke elementen van iemands persoonlijke identiteit. Maar ook toen werd erkend dat niet-fysieke kenmerken van iemands individualiteit, zoals godsdienst, politieke gezindheid en levensovertuiging, bescherming verdienden. Dat moge blijken uit de expliciete formulering van andere grondrechten in andere artikelen van de Grondwet van destijds: vrijheid van godsdienst, van drukpers, vereniging en vergadering. De huidige formulering van artikel 1 heeft dat alles nog eens extra onder een noemer gebracht, onder toevoeging van andere verschillen: verschillen, op grond waarvan destijds duchtig werd gediscrimineerd: leeftijd, ras, etnische achtergrond, geslacht en seksuele voorkeur. Dat expliciet benoemen en onder een noemer brengen is een grote stap vooruit in de Grondwettelijke omschrijving van rechten en vrijheden. Vooruit, niet achteruit: bescherming van de persoon, lijf en leden, fysiek bestaan, veiligheid, gezondheid en overtuiging maakte en maakt essentieel onderdeel uit van de gelijke behandeling, in alle gevallen.
Non-discriminatie van de persoon komt niet in de plaats van bescherming. Non-discriminatie is bescherming. Bescherming in Nederland vindt plaats zonder aanzien des persoons. Dat gebiedt de Grondwet. Dat garandeert de overheid, althans daartoe is de overheid verplicht. Immers, grondrechten gelden tussen overheid en burger 1), zonder onderscheid. Dat geldt ook voor vreemdelingen.Vreemdelingen die zich in Nederland bevinden, met welke status dan ook, dienen gelijkelijk behandeld te worden, in gelijke gevallen net zoals Nederlanders. Zij hebben net zoveel recht op bescherming – qua fysiek bestaan,veiligheid en toegang tot de basisvoorwaarden om te overleven – als anderen. .
In beschouwingen over grondrechten gaat het tegenwoordig vooral om de relatie tussen autochtone Nederlanders en allochtonen, migranten en hun nakomelingen. Het debat over de integratie van minderheden in de Nederlandse samenleving geeft daar alle aanleiding toe. Daarbij wordt vaak een verbinding gelegd met de immigratie. Dat is redelijk. Een omvangrijke immigratie heeft economische, sociale en culturele gevolgen. Immigranten melden zich op de arbeidsmarkt, zoeken huisvesting, vragen onderwijs, brengen hun eigen taal, tradities, cultuur en religie mee. Hun inbreng verrijkt de samenleving, maar brengt ook spanningen met zich mee. Dat is van alle tijden en gebeurt in alle landen. Het is niet onredelijk om te proberen te grote spanningen te vermijden en de opvang en integratie op een evenwichtige wijze te laten plaatsvinden door een immigratiebeleid te voeren. Dat mag, mits aan een drietal voorwaarden wordt voldaan. Ten eerste: zo’n beleid moet worden gevoerd naast en in samenhang met een integratiebeleid. Het komt er niet voor in de plaats. Ten tweede: het kan geen uniform beleid zijn. Immigranten komen om verschillende redenen. Velen zoeken werk en een economisch perspectief - soms permanent, soms tijdelijk - of komen vanwege de vorming of hereniging van een gezin. Anderen ontvlieden een onleefbaar milieu of een ondraaglijke armoede. Weer anderen voelen zich aangetrokken door Westerse verworvenheden, alom ter wereld uitgedragen: moderniteit, welvaart, een vrije markt, een liberale cultuur, een redelijke mate van sociale zekerheid. Velen vluchten voor vervolging, oorlog, geweld en gevaar. Een goed immigratiebeleid houdt rekening met al deze verschillende motieven en mogelijkheden van migranten. En de derde voorwaarde is dat, wanneer de immigrant zich bevindt op Nederlandse bodem, gelijke behandeling conform artikel 1 van de Nederlandse Grondwet gewaarborgd is: gelijke bescherming, zonder onderscheid.
Wordt in de praktijk aan deze voorwaarden voldaan? Lang niet altijd. Politici die de stelling “Nederland is vol” onderschrijven kiezen voor een migratiestop om de integratieproblematiek op te lossen. Te vaak worden alle migranten, allochtonen en minderheden over een kam geschoren, zowel in onzorgvuldig spraakgebruik als in het beleid.
Met de derde voorwaarde – de gelijke behandeling en bescherming van vreemdelingen op Nederlands grondgebied – is het net zo gesteld. In 1998 schreef Entzinger, in een ter gelegenheid van het 150 jarig bestaan van de Grondwet uitgegeven verhandeling: “(In) vergelijking met de meeste andere Europese landen heeft Nederland zijn migranten in verblijfsrechtelijk opzicht en op sociaal-juridisch gebied over het algemeen goed behandeld. De voorwaarden voor het verkrijgen van een permanente verblijfstitel zijn hier betrekkelijk gunstig” 2). Dat is niet waar.
Naar de letter van de Grondwet is een en ander goed geregeld. Er is een vreemdelingenwet en die is op de vereiste manier tot stand gekomen: advisering door de Raad van State, goedkeuring door de Tweede en de Eerste Kamer. De huidige wet is strenger dan voorheen..Regering en parlement hebben de aanscherping gerechtvaardigd door te wijzen op de globalisering, de toegenomen migratie, de grote aantallen, de bevolkingsconcentratie. Het oogmerk was de procedures te vereenvoudigen, te verkorten en efficienter te maken. Men kan over dat alles van mening verschillen en er op wijzen dat, in de terminologie van Entzinger, de voorwaarden voor het verkrijgen van een verblijfstitel voor vreemdelingen minder gunstig zijn geworden, maar dat is een gepasseerd station. De nieuwe gestrengheid is parlementair goedgekeurd. De wet is aangenomen, niet verworpen, bijvoorbeeld omdat zij op bepaalde punten strijdig zou zijn met de Grondwet. Daarmee is aan het grondwettelijke vereiste voldaan.
De vraag die ik vandaag aan de orde wil stellen is niet of de inhoud van de wet in overeenstemming is met de Grondwet. Dat is zij overeenkomstig het Staatsrecht per definitie. De vraag is of de wijze van toepassing, in de praktijk van thans, al dan niet in overeenstemming is met de tekst en de strekking van hetgeen wij in het basis artikel van de Grondwet hebben vastgelegd en belijden: bescherming en non-discriminatie.
Is er misschien iets veranderd in de grondwettelijke definitie van vreemdelingen, waardoor het thans minder dan in 1817 nodig is om in artikel 1 een expliciet onderscheid te maken tussen Nederlanders en vreemdelingen? Dat is niet het geval. In artikel 2 van de grondwet staat “De wet regelt wie Nederlander is. De wet regelt de toelating en uitzetting van vreemdelingen”. Dat artikel heeft in de loop van de Grondwetsgeschiedenis alleen redactionele wijzigingen ondergaan, geen inhoudelijke. Er zit geen adder onder het gras. Alle Nederlanders en vreemdelingen in Nederland hebben in beginsel gelijke rechten.
Terwijl in de negentiende eeuw de gelijke rechten werden omschreven in termen van “gelijke aanspraak op bescherming van persoon en goederen” wordt in de huidige formulering niet de term “bescherming” gebruikt, maar “gelijke behandeling”. Dat is het tweede opvallende punt. De bescherming van de persoon is vervangen door het niet toestaan van discriminatie op welke grond dan ook. Niemand die zich in Nederland bevindt mag gediscrimineerd worden, Nederlander dan wel vreemdeling. Dat dit onderscheid tussen Nederlanders en vreemdelingen niet expliciet wordt gemaakt in de tekst van het huidige artikel 1 betekent, net als bij de Grondwetswijziging in 1887, dat het vanzelf spreekt dat terzake van de discriminatie geen verschil gemaakt mag worden tussen Nederlanders en vreemdelingen. Dat wel te doen zou een contradictio in terminis zijn. Bovendien, het staat er nog steeds expliciet, het gaat erom dat men zich in Nederland bevindt. De bewoording “in gelijke gevallen”, in de huidige tekst van artikel 1, slaat niet op een mogelijke ongelijkheid tussen Nederlanders en niet-Nederlanders, maar op het fenomeen discriminatie zelf: gelijke behandeling in gelijke gevallen.
Is het Grondwettelijke verbod op discriminatie in plaats van de Grondwettelijke bescherming van persoon en goederen een wezenlijke verandering? Ja en neen. Ja, het is een bevochten tekst, na jaren van politieke discussie. Het is een te koesteren vooruitgang. Discriminatie is een kwaad in een geciviliseerde samenleving, waarin de ordening van de betrekkingen tussen mensen onderling en tussen hen en de overheid gebaseerd is op beginselen. Maar de introductie van dit begrip is geen ontkenning van het recht op bescherming, zoals vastgelegd in de tekst van de grondwet van 1815.. Die Grondwet werd geschreven kort na de Franse revolutie, toen in Europa de beginselen van vrijheid, gelijkheid en broederschap min of meer algemeen werden erkend. De grondwet van 1815 spreekt uitdrukkelijk over de “gelijke aanspraak op bescherming van persoon (en goederen)”. Ook toen ging het dus om non-discriminatie, alleen in andere bewoordingen. De huidige formulering “Discriminatie … is niet toegestaan” is geen omkering of volledige vernieuwing van de oorspronkelijke tekst, maar een verdere explicitering en uitbreiding van het gelijkheidsbegrip dat altijd deel heeft uitgemaakt van de grondrechten in de Nederlandse samenleving. Het tegengaan van discriminatie is niet in de plaats gekomen van de bescherming van de persoon. Het is een toespitsing ervan. Tot iemands “persoon”, diens persoonlijke identiteit, horen niet alleen lijf en leden, maar ook diens levensovertuiging, godsdienst, politieke gezindheid, ras, geslacht, leeftijd en andere wezenlijke kenmerken waardoor iemand zich als persoon, als mens manifesteert. Misschien werd het een eeuw of twee geleden nog niet zo nodig geacht om de bescherming expliciet uit te strekken tot andere dan de fysieke elementen van iemands persoonlijke identiteit. Maar ook toen werd erkend dat niet-fysieke kenmerken van iemands individualiteit, zoals godsdienst, politieke gezindheid en levensovertuiging, bescherming verdienden. Dat moge blijken uit de expliciete formulering van andere grondrechten in andere artikelen van de Grondwet van destijds: vrijheid van godsdienst, van drukpers, vereniging en vergadering. De huidige formulering van artikel 1 heeft dat alles nog eens extra onder een noemer gebracht, onder toevoeging van andere verschillen: verschillen, op grond waarvan destijds duchtig werd gediscrimineerd: leeftijd, ras, etnische achtergrond, geslacht en seksuele voorkeur. Dat expliciet benoemen en onder een noemer brengen is een grote stap vooruit in de Grondwettelijke omschrijving van rechten en vrijheden. Vooruit, niet achteruit: bescherming van de persoon, lijf en leden, fysiek bestaan, veiligheid, gezondheid en overtuiging maakte en maakt essentieel onderdeel uit van de gelijke behandeling, in alle gevallen.
Non-discriminatie van de persoon komt niet in de plaats van bescherming. Non-discriminatie is bescherming. Bescherming in Nederland vindt plaats zonder aanzien des persoons. Dat gebiedt de Grondwet. Dat garandeert de overheid, althans daartoe is de overheid verplicht. Immers, grondrechten gelden tussen overheid en burger 1), zonder onderscheid. Dat geldt ook voor vreemdelingen.Vreemdelingen die zich in Nederland bevinden, met welke status dan ook, dienen gelijkelijk behandeld te worden, in gelijke gevallen net zoals Nederlanders. Zij hebben net zoveel recht op bescherming – qua fysiek bestaan,veiligheid en toegang tot de basisvoorwaarden om te overleven – als anderen. .
In beschouwingen over grondrechten gaat het tegenwoordig vooral om de relatie tussen autochtone Nederlanders en allochtonen, migranten en hun nakomelingen. Het debat over de integratie van minderheden in de Nederlandse samenleving geeft daar alle aanleiding toe. Daarbij wordt vaak een verbinding gelegd met de immigratie. Dat is redelijk. Een omvangrijke immigratie heeft economische, sociale en culturele gevolgen. Immigranten melden zich op de arbeidsmarkt, zoeken huisvesting, vragen onderwijs, brengen hun eigen taal, tradities, cultuur en religie mee. Hun inbreng verrijkt de samenleving, maar brengt ook spanningen met zich mee. Dat is van alle tijden en gebeurt in alle landen. Het is niet onredelijk om te proberen te grote spanningen te vermijden en de opvang en integratie op een evenwichtige wijze te laten plaatsvinden door een immigratiebeleid te voeren. Dat mag, mits aan een drietal voorwaarden wordt voldaan. Ten eerste: zo’n beleid moet worden gevoerd naast en in samenhang met een integratiebeleid. Het komt er niet voor in de plaats. Ten tweede: het kan geen uniform beleid zijn. Immigranten komen om verschillende redenen. Velen zoeken werk en een economisch perspectief - soms permanent, soms tijdelijk - of komen vanwege de vorming of hereniging van een gezin. Anderen ontvlieden een onleefbaar milieu of een ondraaglijke armoede. Weer anderen voelen zich aangetrokken door Westerse verworvenheden, alom ter wereld uitgedragen: moderniteit, welvaart, een vrije markt, een liberale cultuur, een redelijke mate van sociale zekerheid. Velen vluchten voor vervolging, oorlog, geweld en gevaar. Een goed immigratiebeleid houdt rekening met al deze verschillende motieven en mogelijkheden van migranten. En de derde voorwaarde is dat, wanneer de immigrant zich bevindt op Nederlandse bodem, gelijke behandeling conform artikel 1 van de Nederlandse Grondwet gewaarborgd is: gelijke bescherming, zonder onderscheid.
Wordt in de praktijk aan deze voorwaarden voldaan? Lang niet altijd. Politici die de stelling “Nederland is vol” onderschrijven kiezen voor een migratiestop om de integratieproblematiek op te lossen. Te vaak worden alle migranten, allochtonen en minderheden over een kam geschoren, zowel in onzorgvuldig spraakgebruik als in het beleid.
Met de derde voorwaarde – de gelijke behandeling en bescherming van vreemdelingen op Nederlands grondgebied – is het net zo gesteld. In 1998 schreef Entzinger, in een ter gelegenheid van het 150 jarig bestaan van de Grondwet uitgegeven verhandeling: “(In) vergelijking met de meeste andere Europese landen heeft Nederland zijn migranten in verblijfsrechtelijk opzicht en op sociaal-juridisch gebied over het algemeen goed behandeld. De voorwaarden voor het verkrijgen van een permanente verblijfstitel zijn hier betrekkelijk gunstig” 2). Dat is niet waar.
Naar de letter van de Grondwet is een en ander goed geregeld. Er is een vreemdelingenwet en die is op de vereiste manier tot stand gekomen: advisering door de Raad van State, goedkeuring door de Tweede en de Eerste Kamer. De huidige wet is strenger dan voorheen..Regering en parlement hebben de aanscherping gerechtvaardigd door te wijzen op de globalisering, de toegenomen migratie, de grote aantallen, de bevolkingsconcentratie. Het oogmerk was de procedures te vereenvoudigen, te verkorten en efficienter te maken. Men kan over dat alles van mening verschillen en er op wijzen dat, in de terminologie van Entzinger, de voorwaarden voor het verkrijgen van een verblijfstitel voor vreemdelingen minder gunstig zijn geworden, maar dat is een gepasseerd station. De nieuwe gestrengheid is parlementair goedgekeurd. De wet is aangenomen, niet verworpen, bijvoorbeeld omdat zij op bepaalde punten strijdig zou zijn met de Grondwet. Daarmee is aan het grondwettelijke vereiste voldaan.
De vraag die ik vandaag aan de orde wil stellen is niet of de inhoud van de wet in overeenstemming is met de Grondwet. Dat is zij overeenkomstig het Staatsrecht per definitie. De vraag is of de wijze van toepassing, in de praktijk van thans, al dan niet in overeenstemming is met de tekst en de strekking van hetgeen wij in het basis artikel van de Grondwet hebben vastgelegd en belijden: bescherming en non-discriminatie.