En zorg ervoor dat ze ons niet vergeten...

Van Heuven Goedhart lezing, Ridderzaal, 21 Juni 2007
Ter gelegenheid van Wereld Vluchtelingen dag 2007


Photo: Jaco Klamer & Henrique Staal

Ik ontmoette de jongen ruim tien jaar geleden, bij een bezoek aan het vluchtelingenkamp Kakuma in Noord Kenia. Hij was een jaar of vijftien. Het kamp zat vol met Soedanese vluchtelingen: gezinnen, alleenstaande moeders, jonge kinderen. Het was er desolaat. Er was weinig te doen. Er waren scholen in de open lucht, maar het was onduidelijk wat men met het genoten onderwijs zou kunnen aanvangen. Immers, tot op de dag van vandaag mogen vluchtelingen in Kenia en elders officieel niet buiten de kampen verblijven, waardoor zij niet kunnen werken en geen leven kunnen opbouwen, goedgeschoold of niet. Ik was met een klein vliegtuigje gekomen. Het stond op een zandige landingsbaan buiten het kamp. Kort voor mijn vertrek sprak ik met een groep jongens. Perspectief in het kamp hadden ze niet, erbuiten evenmin. Niet zelden vonden 's nachts invallen plaats van het Zuid Soedanese bevrijdingsleger met het doel jongens gevangen te nemen om soldaten van ze te maken.

Een van de jongens gaf me een vliegtuigje. Hij had het zelf gemaakt, van blik. Wrakkig, maar kunstig. Het was het symbool van de enige communicatiemogelijkheid met de buitenwereld. Ik wilde het eerst niet aannemen. Het was alles wat die jongen had. Maar ik mocht niet weigeren. Hij gaf zijn perspectief aan mij mee.

Sindsdien staat het in mijn studeerkamer op een kastje vlak voor mijn bureau. Ik kan er niet omheen kijken. Het herinnert mij dagelijks aan de uitzichtloosheid van miljoenen jonge mensen over de hele wereld, ontheemd, gevlucht, asiel zoekend, weggesneden van familie en thuis, elders asiel en verblijf zoekend om te overleven.

Ik had in de jaren daarvoor talloze vluchtelingen gezien, gesproken, ontmoet, in Bangladesh, Libanon, Cambodja, Angola, Somalië en elders. De ontmoeting met de jongen in Kakuma, die mij zijn enig perspectief toevertrouwde, deed mij eens te meer beseffen dat de wijze waarop wij omgaan met mensen die zijn weggesneden van hun roots en voor wie de weg voorwaarts compleet is afgesloten, het karakter van onze beschaving bepaalt. Toen ik het vliegtuigje in ontvangst nam, vlak voordat ik in mijn eigen vliegtuig stapte, dat mij naar die beschaving zou terugbrengen, beloofde ik die jongen dat ik hem en zijn lotgenoten niet zou vergeten en dat ik alles zou doen wat in mijn vermogen lag, om dat perspectief tot werkelijkheid te maken.

Sindsdien heb ik talloze nieuwe stromen van vluchtelingen gezien, in Rwanda, Kongo en Bosnië, en vele kampen bezocht: vluchtelingen uit Rwanda en Burundi in Tanzania, uit Afghanistan in Pakistan, uit Bhutan in Nepal, uit Liberia in Ivoorkust, uit Soedan in Tsjaad, ontheemden in Kroatië, Guatemala, Gaza en Darfur, asielzoekers in centra in ons eigen land. De opsomming is niet compleet. Is er vooruitgang in de opvang van vluchtelingen, ontheemden en asielzoekers? Zijn we in staat geweest hen een beter perspectief te bieden?

Heb ik iets kunnen bijdragen om mijn belofte in te lossen dat ik hem en zijn lotgenoten niet zou vergeten?

De cijfers zijn bedrieglijk. Vorig jaar schreef UNHCR dat het aantal vluchtelingen, toen ongeveer zes miljoen, niet meer leek toe te nemen. Het aantal jaarlijks nieuwe asielzoekenden was voor het vijfde achtereenvolgende jaar zelfs afgenomen. Het was met 300.000 de helft lager dan vijf jaar eerder, het laagste sinds twintig jaar. Daar stonden toen reeds minder opwekkende gegevens tegenover. Dat het aantal asielzoekers leek af te nemen werd door de UNHCR meer toegeschreven aan het steeds restrictievere asielverleningbeleid van de Europese Unie dan aan een per saldo verbetering in de landen van herkomst. Het aantal mensen dat reeds zeer lange tijd vluchteling was, bedroeg jaar in jaar uit hetzelfde: ruim zes miljoen. De gemiddelde duur van hun verblijf in opvangkampen nam in een periode van tien jaar toe van negen tot zeventien jaar. Dat wijst op een volledige stagnatie en dus op een totaal gebrek aan perspectief. En, ten slotte, terwijl het totale aantal vluchtelingen en asielzoekers tot vorig jaar niet meer was toegenomen, raakten steeds grotere groepen mensen ontheemd. Het waren er eind 2005 bijna 25 miljoen en hun aantal was in het jaar daarvoor met een miljoen gestegen.

Het optimisme, vorig jaar, over een vermeende verbetering op het vluchtelingenfront was toen dus al niet gewettigd. Het op Vluchtelingendag 2007 door UNHCR gepubliceerde nieuwe jaaroverzicht laat van dat optimisme niets meer over. Eind vorig jaar waren er bijna 10 miljoen vluchtelingen en nog steeds 25 miljoen ontheemden. Weliswaar waren 2.5 miljoen mensen naar huis terug gekeerd, maar een veel groter aantal was uit huis verdreven, onder meer in Irak, maar daar niet alleen.

Met name het lot van de ontheemden is onrustbarend. Zij zijn niet in de gelegenheid over de grens te vluchten en raken verzeild in dezelfde kommervolle omstandigheden als hun lotgenoten, die als vluchtelingen afkomstig uit zogeheten protracted crises daartoe wel in staat waren. De ontheemden zijn er zelfs slechter aan toe, omdat zij op minder bescherming kunnen rekenen en omdat er geen officiële internationale organisatie is die de bescherming van binnenlands ontheemden tot haar mandaat mag rekenen. Alle steun en bescherming geschiedt willekeurig, ad hoc en op de korte termijn. De zogeheten cluster benadering, in 2005 overeengekomen tussen UNHCR en andere VN organisaties, waarbij afspraken zijn gemaakt wie in bepaalde situaties als lead agency optreedt is een brevet van onvermogen van het VN systeem en betekent dat het voor miljoenen ontheemden onduidelijk is wie hen effectief zal beschermen

Volgens het Noorse Internal Displacement Monitoring Centre zijn twee van de drie ontheemden in de wereld gedwongen te leven in omstandigheden waarin zij voor hun leven moeten vrezen. Een derde hunner kan niet rekenen op de eigen regering, noch voor het verlenen van enige humanitaire bijstand, noch om hen te beschermen. Die regeringen zijn daartoe niet in staat of onwillig. Een aantal regeringen is zelf verantwoordelijk voor de misdaden tegen de eigen bevolking, door hetzij het leger hetzij paramilitaire of andere milities aan te moedigen bepaalde bevolkingsgroepen aan te vallen en uit hun woongebied te verdrijven.

Soedan

Laat ik een en ander illustreren aan de hand van de situatie in Soedan, het land waar ik vanaf medio 2004 tot eind vorig jaar werkzaam was als Speciale Vertegenwoordiger van de Secretaris Generaal van de Verenigde Naties en waar ik de leiding had van de VN vredesoperatie, gemandateerd door de Veiligheidsraad. Die vredesoperatie was redelijk succesvol. Begin 2004 kon in Nairobi een vredesovereenkomst tussen Noord en Zuid Soedan worden getekend. Daarmee kwam bracht een eind aan een oorlog die tientallen jaren had geduurd, de langste in de recente geschiedenis van Afrika, met de meeste slachtoffers: een miljoen doden en vijf miljoen ontheemden en vluchtelingen in de buurlanden Kenia - in het zeer arme Turkana gebied - , Oeganda, waar ook een burgeroorlog woedde, en Ethiopië, dat zelf in oorlog was met Eritrea. De vredestroepen, naar Soedan gezonden op verzoek van de beide partijen die vrede hadden gesloten, waren in staat de onvermijdelijke conflicten, die zich na het sluiten van een vredesakkoord plegen voor te doen, te helpen beheersen. Er bleef geweld, maar gewelddadige escalaties konden worden voorkomen, waardoor de veiligheid in Zuid Soedan toenam. Een verbeterde veiligheidssituatie is echter niet de enige factor die ontheemden en vluchtelingen meewegen in hun overwegingen om al dan niet terug te keren. Het gaat ook om de vraag of zij na terugkeer een nieuw bestaan kunnen opbouwen. Dat was in Zuid Soedan zeer moeilijk. Het is het armste land van Afrika, door de oorlog nog verder achterop geraakt, zonder dat na de oorlog ook maar enige investering had plaatsgevonden in de wederopbouw. Infrastructuur, drinkwatervoorziening, onderwijs en gezondheidszorg bevinden zich in een deplorabele toestand. De nieuwe staat moet van de grond af worden opgebouwd. Aan capaciteitsopbouw ter voorbereiding van een vredesakkoord was nauwelijks iets gedaan, hoewel het zich reeds enkele jaren liet aanzien dat een dergelijk akkoord zou worden bereikt. De internationale gemeenschap had het op dit gebied volledig laten afweten, de internationale organisaties hadden onvoldoende middelen, werkten onvoldoende samen en hadden grote moeite om te schakelen van louter humanitaire werkzaamheden naar wederopbouw en ontwikkeling. Dat laatste gold ook voor de niet gouvernementele organisaties. Zij hadden, in het kader van Operation Lifeline Sudan, jarenlang fantastisch werk verricht op humanitair gebied, maar misten de capaciteit om steun te verlenen bij de wederopbouw. De begeleiding en financiering van de wederopbouwtaken werd in handen gelegd van de Wereldbank, doch die bleek volstrekt niet voor haar taak berekend.

Inmiddels zijn bijna een miljoen ontheemden spontaan teruggekeerd, maar de voorzieningen ontbreken om hen behoorlijk op te vangen. Een begeleide terugkeer van vluchtelingen en ontheemden is nog nauwelijks op gang gekomen. De internationale organisaties hadden zich er onvoldoende op voorbereid. De nieuwe regering in Zuid Soedan is van goede wil, maar mist de capaciteit om een en ander te verwezenlijken. De mensen zelf voelen zich onzeker. Dat geldt niet alleen de ontheemden en vluchtelingen, maar ook de achtergebleven bevolking. Het vredesdividend ontbreekt. Er is weliswaar formeel vrede gesloten en die blijkt ook wel te kunnen worden gehandhaafd, onder meer doordat de VN vredestroepen daarop toezien, maar de bevolking van Zuid Soedan is zich steeds meer gaan afvragen: wat heeft de vrede ons gebracht? Weinig, tot nu toe.

Dat belooft weinig goeds. Het vredesakkoord van Nairobi, de zogeheten Comprehensive Peace Agreement, houdt in dat zes jaar na dato een referendum zal plaatsvinden, waarbij de bevolking van Zuid Soedan de keuze wordt voorgelegd tussen onafhankelijkheid dan wel het voortduren van de huidige situatie, waarin Zuid Soedan deel blijft uitmaken van de staat Soedan. De kans is groot dat men zal kiezen voor onafhankelijkheid. Het ontbreken van een vredesdividend en het gebrek aan vertrouwen in het regime in Khartoem, dat haar eigen bevolking in Darfur onderdrukt, zullen velen doen kiezen voor de afscheiding van hun land van Noord Soedan. Dat recht komt hen toe krachtens het vredesakkoord, dat de zegen heeft gekregen van de Veiligheidsraad. Maar er is alle reden te vrezen dat het regime in Khartoem dat recht niet zal respecteren en de afscheiding met geweld zal willen voorkomen, ondanks de verdragsrechtelijke verplichting een dergelijke afscheiding te erkennen. Dat zou een hervatting van de oorlog betekenen, nog meer slachtoffers, nog meer vluchtelingen, en geweld tegen de uit Zuid Soedan afkomstige ontheemden rond Khartoem. Hun getal bedraagt momenteel ongeveer twee miljoen. Zij zijn volkomen aan hun lot overgelaten. Het regime in Khartoem heeft hen stelselmatig onderdrukt. De internationale gemeenschap heeft hen enkele jaren geleden de rug toegekeerd, omdat men andere prioriteiten ging stellen. Zij zijn verstoken van voorzieningen. Hun schamele behuizing wordt regelmatig door de autoriteiten vernield om plaats te maken voor stadsontwikkeling, waarna zij enkele kilometers verderop in de woestijn worden gedumpt, zonder enige voorziening. De schending van de mensenrechten van deze ontheemden is mateloos. Het regime in Khartoem komt er mee weg, omdat de internationale gemeenschap haar ogen hiervoor sluit. Men heeft het te druk met Darfur.

Was dat laatste maar waar. De internationale gemeenschap is veel te laat in het geweer gekomen tegen de vervolging van de bevolking in Darfur. De Veiligheidsraad hield zich doof voor verzoeken om situatie in Darfur op haar agenda te plaatsen. Pas toen een kleine anderhalf miljoen mensen uit hun huizen waren verdreven en hun dorpen waren platgebrand, en nadat ongeveer 200.000 mensen waren vermoord, nam de Veiligheidsraad een resolutie aan waarin dit werd veroordeeld. De regering van Soedan trok zich hiervan niets aan. De burgeroorlog in Darfur ging door. De aanvallen op de bevolking minderden pas toen het gebied bijna geheel etnisch was gezuiverd. Stelselmatige aanvallen, dorp na dorp, uitgevoerd door milities te paard en per kameel met luchtsteun van de zijde van het leger, hebben er toe geleid dat momenteel een derde deel van de bevolking van Darfur in kampen verblijft, in Darfur zelf en in het buurland Tsjaad,

Over de politieke situatie rond Darfur, het wankele vredesakkoord van Abuja, het schenden van dat akkoord door de regering, de eenzijdige concentratie van de leden van de Veiligheidsraad op de uitzending van vredestroepen zonder dat er vrede is, het ongestraft schofferen van diezelfde Veiligheidsraad door de regering van Soedan en de grove schendingen van de mensenrechten heb ik elders uitvoerig gesproken en geschreven. Ik zal dat hier thans niet herhalen. Laat mij volstaan met te wijzen op de grote kloof tussen de humanitaire en de politieke inspanningen. Humanitair is er zowel door de Verenigde Naties als door niet gouvernementele organisaties veel resultaat geboekt. Dank zij de bewonderenswaardige inzet van onbaatzuchtige hulpverleners, veelal jonge mensen uit het Westen, maar ook uit Soedan zelf, zijn de voorziening van voedsel en water en de gezondheidszorg zodanig effectief ter hand genomen dat de voeding- en sterftecijfers aanzienlijk zijn verbeterd. Ze zijn zelfs gunstiger dan voor de oorlog begon en beter dan elders in de regio. Ik heb de grootste bewondering voor de inzet van de hulpverleners, die het comfort van de eigen samenleving achter zich hebben gelaten en zich inzetten voor de bedreigde medemens in Darfur. Zij doen dat onder steeds grotere risico's, in steeds onveiliger situaties en steeds meer gedwarsboomd door de Soedanese autoriteiten. De leiders in Soedan hebben er blijk van gegeven zich totaal niet om de eigen bevolking te bekommeren. Integendeel, zij aarzelen niet nog meer slachtoffers te maken onder die eigen bevolking, of althans oogluikend toe te staan dat er slachtoffers worden gemaakt. Zij gaan soms zo ver anderen daartoe aan te zetten. Hun enige oogmerk is om aan de macht te blijven en van die macht profijt te trekken, koste wat kost, ook aan mensenlevens. De verplichtingen die ook voor het Soedanese regime voortvloeien uit het begrip responsibilitiy to protect, gecodificeerd door de Veiligheidsraad als een nieuwe norm voor goed bestuur, worden door dit regime volledig genegeerd. Toen ik in 2004 in Soedan arriveerde om de leiding van de VN vredesoperatie op mij te nemen, heb ik er de regering op moeten wijzen, dat het beschermen van de eigen bevolking begint met deze niet aan te vallen. Uit de reacties begreep ik: dat was voor hen een nieuw geluid.

Inderdaad, de internationale gemeenschap heeft met vereende krachten omvangrijke humanitaire hulp geboden aan de ontheemden in Darfur. Voor die inzet mogen we dankbaar zijn. Er zijn vele levens gered. Maar ook in Darfur doet zich het eeuwige dilemma voor tussen het verlenen van noodhulp om levens te redden en het doen voortduren van een oorlog die steeds meer nieuwe slachtoffers maakt. Dat dilemma is helder uiteengezet - helder, maar ook op pijnlijke wijze - in het verhaal over het leven van Emma McClune, Emma's War, door Deborah Scroggins, het boek dat eigenlijk niet gaat over een groep hulpverleners, maar over, zoals William Shawcross schreef, the difficult relationship between the world of plenty and the world of war, famine and refugees. In Darfur scheren die werelden opnieuw langs elkaar heen.

We mogen de fout gemaakt in Zuid Soedan, waar de humanitaire hulp het zoeken naar een duurzame politieke oplossing lang heeft verdrongen, niet herhalen. Een duurzame oplossing vereist bijvoorbeeld voedselzekerheid voor de gehele bevolking. Die kan echter nooit het resultaat zijn van voedselhulp van buitenaf. Voedselzekerheid wordt alleen bereikt door het hernemen van de eigen voedsel- en landbouwproductie. Een duurzame oplossing vereist een vredesaccoord waaraan alle partijen deelnemen, een nieuw politiek arrangement voor Darfur, herstel van juridische structuren die recht verschaffen, ontwapening van milities, wederopbouw van platgebrande dorpen, herstel van de eigen onderwijs- en gezondheidszorgstructuren, verzoening tussen stammen en bevolkingsgroepen, een modus vivendi tussen boeren en nomadische veehouders en nog veel meer. Dat zal in belangrijke mate door de Soedanezen zelf moeten worden bewerkstelligd. Echter, na alles wat er is gebeurd, na alle oorlogshandelingen en moordpartijen, is het duidelijk dat zij dit niet meer op eigen kracht kunnen bewerkstelligen. Er is een katalysator nodig. De internationale gemeenschap zal die functie moeten vervullen. Dat vereist een actieve, assertieve internationale diplomatie.

Conflicten en schendingen van mensenrechten

Max Van der Stoel heeft in zijn Van Heuven Goedhart lezing in 2003 gepleit voor meer prioriteit voor conflictpreventie en vredesoperaties. Vooral wanneer deze gericht zouden worden op het beter doen samenleven tussen meerderheden en minderheden zou dat er toe kunnen leiden, zo zei van der Stoel, dat veel nieuw vluchtelingenleed wordt voorkomen. Hij deed die uitspraak kort na de Amerikaanse inval in Irak. Sindsdien is de internationale politieke situatie verder verslechterd. Het pleidooi van van der Stoel klemt thans nog meer dan toen. Echter, conflictpreventie en vredesoperaties zijn niet voldoende. Conflicten bestaan. In iedere samenleving, zeker in ontwikkelingslanden gekenmerkt door schaarste en door de noodzaak van structurele veranderingen in economische, sociale en politieke verhoudingen, voeren conflicten de boventoon. Ze kunnen niet voorkomen worden, maar wel beperkt en begrensd. Het gaat er om een gewelddadige escalatie van conflicten tegen te gaan, te voorkomen dat bestaande conflicten zich uitbreiden naar andere gebieden en naar andere bevolkingsgroepen. Voorkomen moet worden dat conflicten die zich in een samenleving voordoen door machthebbers worden gemanipuleerd voor andere doeleinden en dat zij elders andere conflicten aansteken. Wanneer conflicten aldus worden beheerst, begrensd en teruggedrongen kan inderdaad voorkomen worden, zoals van der Stoel hoopte, dat nieuw vluchtelingen- en ander leed ontstaat.

Vredesoperaties vormen niet altijd een oplossing. Vredesoperaties kunnen helpen een eind ten maken aan gewapend geweld. Recentelijk was dat het geval in Liberia en Sierra Leone. Zij kunnen ook helpen een reeds bereikt vredesakkoord te bewaken, bijvoorbeeld op verzoek van voorheen strijdende partijen, zoals in Zuid Soedan. In beide gevallen dragen zij bij tot een verbetering van de situatie van vluchtelingen en ontheemden. Echter, wanneer vredesoperaties van buiten af worden opgelegd en buiten de internationale gemeenschap om worden uitgevoerd, zoals het geval is in Irak, worden zij onderdeel van het probleem zelf. Dan ontstaat er meer leed, niet minder. Wanneer een hoofdstuk 7 VN vredesoperatie in Darfur afstuit op een veto en bijvoorbeeld de Verenigde Staten zou beslissen tot het organiseren van een coalition of the willing, teneinde een dergelijke vredesoperatie uit te voeren buiten de Veiligheidsraad om, zal het geweld alleen maar toenemen, in Darfur zowel als elders in Soedan en daarbuiten. Dat zal nog meer leed veroorzaken. Het zal nieuwe vluchtelingenstromen doen ontstaan en de mogelijkheden tot terugkeer van de huidige vluchtelingen en ontheemden niet dichterbij brengen.

Irak is daarvan het voorbeeld. Sadam Husein is gelukkig verdreven, maar de Amerikaanse interventie heeft tot een chaotische situatie geleid, tot een langdurig gewapend conflict dat deels politiek, deels religieus van karakter is, dat de proporties heeft aangenomen van een burgeroorlog en dat dagelijks tot grote aantallen slachtoffers leidt. Inmiddels zijn twee miljoen ontheemden binnen Irak op drift. Twee miljoen anderen hebben hun toevlucht gezocht in de nabuurstaten Jordanië en Syrië. Beide landen kunnen deze stroom nauwelijks opvangen - Jordanië heeft al talloze Palestijnse vluchtelingen binnen haar grenzen - en worden door de internationale gemeenschap nauwelijks geholpen. De aantallen Irakese vluchtelingen die tot Westerse landen worden toegelaten zijn beschamend laag. Juist die landen welke onder leiding van de Verenigde Staten een coalition of the willing hebben gevormd, teneinde de interventie mogelijk te maken buiten de Verenigde Naties om lijken hun verantwoordelijkheid te willen ontlopen. Het was deze interventie die de lont in het kruitvat heeft gestoken waardoor miljoenen Irakezen op drift raakten. Die interventie was in strijd met het volkenrecht en heeft plaatsgevonden zonder behoorlijke planning van de wederopbouw en van het herstel van bestuurlijke en sociale voorzieningen, zonder beleid om de escalatie van conflicten binnen Irak te voorkomen, zonder enige voorziening in de opvang van vluchtelingen en ontheemden.

Soedan en Irak geven aan dat er meer nodig is dan vredesoperaties en conflictpreventie. Na 2003 valt er in deze landen weinig meer te voorkomen. Datzelfde geldt ook voor Afghanistan sinds 11 September 2001 en voor Somalië sinds 2005. Na de Amerikaanse operaties in Afghanistan om Bin Laden op te sporen en El Queida en de Taliban te verslaan en na de door de internationale gemeenschap geoorloofde Ethiopische inval in Somalië om de Islamic Courts te bestrijden, kan ook in deze landen van conflictpreventie en vredesoperaties geen duurzame oplossing meer worden verwacht. Voor Irak, Soedan, Somalië en Afghanistan is een andere politiek nodig, waarin niet getracht wordt de tegenstanders te verslaan en te vernietigen, maar waarin met hen wordt onderhandeld met het oog hen te laten meedelen in de macht. Alleen dan kan een verdere escalatie van de conflicten worden tegengegaan. Alleen dan kan vorkomen worden dat nieuwe grote stromen vluchtelingen en ontheemden ontstaan.

De wereldpolitieke situatie is de laatste jaren verslechterd. Dat is de reden waarom de aantallen vluchtelingen en ontheemden wederom zo sterk stijgen. We moeten ons niet in slaap laten sussen door het gegeven dat er minder internationale oorlogen zijn dan voorheen, dat het aantal landen dat ten prooi is gevallen aan gewelddadige binnenlandse conflicten niet groter is dan een twintigtal. De vier grote conflicten die ik noemde verergeren dag aan dag en dragen de kiem in zich van een escalatie ver over de grenzen van deze landen. Het vijfde grote conflict - of zou ik moeten zeggen: de moeder van tal van andere conflicten? - , het conflict tussen Israël en Palestina, is steeds verder van een oplossing komen af te staan. Bijna alle Palestijnen zijn of ontheemd of vluchteling. Het zijn er vele en vele miljoenen. Zij ontbreken in de statistieken van de UNHCR omdat zij behoren tot het mandaat van een andere VN organisatie. Edoch, als een crisis het label protracted verdient, dan geldt dat het Israelisch-Palestijnse conflict. Als de internationale gemeenschap ergens is tekort geschoten en nog dagelijks tekort schiet in conflictbeheersing en het bewerkstelligen van vrede, dan hier. Het lijkt alsof ieder besef van urgentie ontbreekt en alsof de VN, de Veiligheidsraad en alle partijen zich erbij hebben neergelegd dat er geen oplossing komt. Het betekent dat het onrecht voortduurt, dat het recht van de sterkste zegeviert en dat miljoenen mensen in de steek worden gelaten. De stagnatie in het Israelisch-Palestijnse conflict en het gevoelen in de Arabische en Islamitische wereld dat er met twee maten wordt gemeten, heeft in de hele regio tot een verlamming geleid. Zolang er geen serieuze poging wordt gedaan het conflict tussen Israël en de Palestijnen vreedzaam en duurzaam op te lossen - en die poging is al jaren in geen velden of wegen te bekennen - rust er een zware hypotheek op de mogelijkheid andere conflicten in het Midden Oosten, Zuidwest Azië en Noordoost Afrika op te lossen. Het conflictpotentieel in die gebieden is aanzienlijk. Wat dat betekent voor het ontstaan van nieuw geweld en nieuwe stromen vluchtelingen en ontheemden valt niet moeilijk in te denken.

Ook elders kunnen zich nog grote nieuwe dan wel hernieuwde conflicten voordoen, met een grote kans op nieuwe vluchtelingenstromen. Weliswaar is er op het Afrikaanse continent een verbetering opgetreden in Liberia en Sierra Leone, maar de situatie in het Grote Meren gebied blijft in hoge mate instabiel. Datzelfde geldt voor Ethiopië en Eritrea. In Noord Afrika nemen de spanningen toe. En valt het uit te sluiten dat Nigeria, het Afrikaanse land met de meeste inwoners, getroffen wordt door zoveel interne spanningen dat ook daar ontworteling en ontheemding plaatsvindt? Wat zullen de gevolgen zijn voor de kleinere landen in de buurt?

Een soortgelijke vraag is gerechtvaardigd voor een land als Pakistan. Een mogelijke destabilisatie van Pakistan, ten gevolge van interne tegenstellingen, in combinatie met internationale spanningen rond Iran en Afghanistan of, meer in het algemeen, tengevolge van het groeiende conflict tussen de Islam en andere culturen, zou grote gevolgen hebben. Er zouden talloze slachtoffers vallen. Er zouden nieuwe spanningen ontstaan met India. De reeds bestaande conflicten tussen Moslims en Hindu's aldaar zouden worden verscherpt. Hoe gewelddadig die kunnen zijn hebben we recentelijk gezien in Gujarat en in Hyderabad.

Het is niet mijn voornemen U te voeren langs alle conflicten en potentiële conflicten in de wereld. Ik heb een aantal landen met grote groepen ontheemden (zoals Colombia) dan wel vluchtelingen en asielzoekenden (zoals China) niet eens genoemd. Overal bestaan spanningen tussen meerderheden en minderheden. Waar het mij vandaag om gaat is vast te stellen, dat er een veel groter conflictpotentieel is dan vaak wordt verondersteld en dat dit potentieel ook nog eens wordt vergroot door averechts internationaal beleid. De beschrijving die ik daarvan gaf betreffende Soedan geldt alle andere conflicten net zo zeer. We zijn niet alleen onvoldoende voorbereid op een gewelddadige uitbarsting van dergelijke conflicten en op grotere stromen slachtoffers, vluchtelingen en ontheemden, we dragen daar ook toe bij door kortzichtig beleid, door onverantwoord optreden, door zelfzuchtig vast te houden aan een Westerse voorrangspositie in de officiële internationale orde, door ons af te sluiten voor de kritiek vanuit andere culturen en regio's, door het meten met twee maten en door onze perceptie van nationale veiligheid te vertalen in eigenmachtig optreden

In het eerste decennium van de nieuwe eeuw zijn de internationale economische, politieke en culturele tegenstellingen verscherpt. Die tegenstellingen lopen niet langs landsgrenzen, maar door landen heen. Maar in alle landen zijn bevoorrechte groepen, dan wel groepen die zichzelf bevoorrecht hebben, met elkaar verbonden. De globalisering heeft geleid tot grotere ongelijkheid binnen alle landen, dus ook tot een groter conflictpotentieel. De globalisering maakt het ook mogelijk dat conflicten, eenmaal tot een uitbarsting gekomen, gemakkelijk naar elders in de wereld verplaatst en aldaar herhaald worden. De globalisering houdt ook in een versnelde klimaatverslechtering en een verscherpte afbraak van het natuurlijke en fysieke milieu, met meer schaarste aan vruchtbare grond, schoon water en een gezonde leefomgeving. Dat leidt tot milieuconflicten die de andere conflicten versterken, omdat sterkere groepen zich de schaarste willen toe-eigenen en de toegang tot de schaarse hulpbronnen aan anderen ontzeggen. Dat alles leidt tot grotere groepen ontheemden, wegtrekkend uit minder leefbare gebieden, economisch, ecologisch dan wel politiek en cultureel, of weggestuurd omdat die sterkere groepen bepaalde gebieden voor zich wensen te reserveren, en pogen deze te zuiveren van mensen behorend tot een lagere sociale klasse, een andere stam, een andere religie of anderszins behorend tot een minderheid. Vele hunner vluchten over de grens. Het zijn niet altijd politieke vluchtelingen in de klassieke zin van het woord, maar zij trekken wel weg omdat zij zich onderdrukt of vervolgd achten en geen mogelijkheid meer zien om thuis te overleven dan wel zinvol, met een menswaardig perspectief, verder te leven, zoals de mensen in het Westen. Zij worden niet altijd vervolgd door de staat zelf, maar vaak door machthebbers binnen een staat die onvoldoende capaciteit heeft om al haar inwoners te beschermen, staten in verval dan wel staten in statu nascendi, staten waarbinnen bepaalde groepen telkens opnieuw hun eigen gang gaan en eigenmachtig geweld uitoefenen. Etnisch, dan wel religieus, tribaal of regionaal geweld moge ook in dergelijke staten onwettig zijn en crimineel, dergelijk geweld kan niet worden gelijkgesteld met het geweld van criminele bendes binnen overigens ordentelijke staten, zoals die in het Westen, waartegen de autoriteiten kunnen optreden en waarvoor de inwoners door diezelfde autoriteiten kunnen worden beschermd. Wie met een Westerse blik kijkt naar conflict, geweld en bescherming in halve democratieën, zwakke staten en gebroken naties in het Zuiden is kortzichtig. Slachtoffers van het geweld in dergelijke situaties, die in het Westen asiel zoeken verdienen het voordeel van de twijfel, ook wanneer wij, westerse maatstaven hanterend, het niet helemaal begrijpen

Duurzame oplossingen

Dat alles heeft grote gevolgen. Een daarvan is dat we in de toekomst grote stromen van ontheemden zullen kunnen verwachten. Wij dienen ons daarop beter voor te bereiden dan tot nu toe. Ik gaf al aan dat er geen enkele internationale organisatie is met een specifiek mandaat voor ontheemden. Kennelijk vrezen de westerse donorlanden dat een officieel mandaat hen zal verplichten jaar in jaar uit grote bedragen te reserveren voor de opvang van ontheemden. Zij beslissen liever ad hoc, in jaarlijkse bedelsessies. Dat werkt niet. Er is structureel beleid nodig, zekerheid bij de opvang die gepaard gaat met politieke actie om duurzame oplossingen te vinden, zodat de ontheemden veilig naar huis kunnen. Toen mij in het jaar 2000, toen ik kandidaat was voor de functie van Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen, gevraagd werd door Kofi Annan en door ambassadeurs van enkele belangrijke lidstaten wat mij voor ogen stond, antwoordde ik dat mijn eerste prioriteit zou zijn te proberen het mandaat van UNHCR te verruimen met een verantwoordelijkheid voor de ontheemden, niet alleen voor vluchtelingen. Ik was als Minister voor Ontwikkelingssamenwerking in de jaren negentig tot de conclusie gekomen dat het ontheemden vraagstuk eigenlijk groter was dan het vluchtelingen vraagstuk. Dat geldt vandaag nog meer dan toen.

Een en ander betekent ook dat er een steeds minder scherp onderscheid gemaakt kan worden tussen migranten en mensen die om verschillende redenen op de vlucht slaan, voor oorlog dan wel voor vervolging, of omdat zij om andere redenen wegtrekken uit situaties waarin men niet meer kan overleven. De politieke en economische motieven om weg te gaan versterken elkaar. Ed van Tijn heeft daarover overtuigend gesproken in de van Heuven Goedhart-lezing die hij in 2001 hield. In haar recente Global Report 2006 wijst de UNHCR nog eens op de gecompliceerde mix tussen migratie en asiel. Het aantal personen in deze categorie is geweldig toegenomen. Dat geldt vooral de bootvluchtelingen die overal om dezelfde combinatie van motieven hun land ontvluchten: in de Golf van Aden, in de Caribische Zee, de Middellandse Zee, de Atlantische Oceaan langs de West-Afrikaanse kust, in de Indische Oceaan tussen Indonesië en Australië. Het zijn wanhopigen, met slechts een doel: overleven en een tijdlang pogen elders een beter bestaan op te bouwen. Zij nemen gigantische risico's en velen overleven het niet. Zij verdrinken. En als zij al de kust bereiken staan zij voor een gesloten hek, of worden zij daarachter opgeborgen.

Westerse landen, die een streng beleid willen voeren bij de toelating van asielzoekers, zullen er niet aan kunnen ontkomen tegelijkertijd een actief immigratie beleid te voeren. Zij zullen zich daarbij niet alleen moeten richten op reeds gekwalificeerde en geschoolde specialisten, waaraan op de arbeidsmarkt een tekort bestaat. Er is ook behoefte aan circulaire migratie - voor de goede verstaander: dat is wat anders dan eenrichtingsterugkeer - van mensen die de situatie thuis een tijdje moeten ontvluchten om zich zelf en anderen het perspectief op overleven te kunnen bieden. Toen ik daar vijftien jaar geleden voor pleitte was de tijd er nog niet rijp voor. Nu wel: voor de betrokken migranten is werk in Europa, velen willen zich hier niet blijvend vestigen, hun tijdelijk en herhaald verblijf alhier biedt ook hun thuislanden perspectief, dergelijke circulaire migratie is op Europees niveau zeer wel te managen en het neemt enige druk af van de asielpraktijk.

Het vinden van duurzame oplossingen voor de problemen van ontheemden, vluchtelingen, asielzoekers en migranten vereist meer dan een betere aansluiting tussen humanitaire hulp en ontwikkelingshulp. Dat is nodig, maar niet als eerste. De gesprekken die momenteel plaats vinden over Targeting Development Assistance for Durable Solutions to Forced Displacement zijn zinvol, hoewel ze nog weinig meer opgeleverd hebben dan het noteren van nobele bedoelingen, maar belangrijker is dat er veel meer aandacht wordt besteed aan wederopbouw. Wederopbouw houdt in herstel van de fysieke infrastructuur en de rehabilitatie van door de oorlog vernielde basisvoorzieningen. Dat vereist een andere aanpak dan die in het kader van de ontwikkelingshulp: minder procesbenadering, minder bottom up, minder nadruk op participatie en ownership. Dat zijn alle terechte benaderingen van ontwikkelingsprocessen en ontwikkelingshulp, maar zij vragen tijd. Bij herstel en wederopbouw gaat het om snelheid, om een zichtbare afsluiting van een verleden vol verwoesting en om een tastbaar nieuw begin, om het scheppen van een perspectief, het incasseren van een vredesdividend, het leggen van een basis waarop verder gewerkt kan worden. Dat mag best aanvankelijk van buitenaf komen, best even een top down of een turn key karakter dragen, als er maar een uitgangspositie wordt gecreëerd - functionerende water- en stroomvoorzieningen, veilige wegen waarlangs de noodzakelijke goederen kunnen worden vervoerd, scholen die hun deuren weer openen en klinieken waar daadwerkelijke zorg wordt geboden - zodat de bevolking, inclusief terugkerende ontheemden en vluchtelingen, vervolgens met vertrouwen de zaak zelf ter hand kan nemen. Dat betekent ook andere procedures dan die welke thans in het kader van de ontwikkelingshulp gemeengoed zijn, voor hulpgevende landen zoals Nederland, maar ook voor internationale organisaties zoals de Wereldbank en het UNDP. In Zuid Soedan is dat niet gelukt. We kunnen het ons niet veroorloven een volgende keer, bijvoorbeeld te zijner tijd in Darfur, weer jaren te verliezen en daarmee de kans te vergroten dat de ontevredenheid toeslaat en het conflict wederom ontbrandt.

Een tweede vereiste is dat een eind wordt gemaakt aan de zogeheten warehousing van vluchtelingen en ontheemden. Dat vereist dat tegelijkertijd gewerkt wordt aan de terugkeer naar huis en aan de mogelijkheid dat vluchtelingen sociaal en economisch integreren in de samenleving waarin zij waren opgevangen plus, ten derde, een tamelijk grootschalige hervestiging in andere landen, ook in Westerse. De acceptatie van de noodzaak van een dergelijke drievoudige aanpak vormt het begin van een meer gelijke verdeling van lasten. Thans vallen de lasten van de opvang en integratie van vluchtelingen vooral op de zwakste schouders: arme en kwetsbare economieën in Afrika, Azië en het Midden Oosten. Politici in het Westen die de mond vol hebben van de noodzaak van meer opvang in de regio, willen kennelijk niet zien hoeveel opvang er reeds in de regio heeft plaatsgevonden en hoe zwaar de druk op die regio al is: economisch, ecologisch, sociaal en cultureel.

Opvang en integratie is meer dan een kwestie van geld en economie. Net zoals bij ons in West Europa is het in landen als Kenia niet gemakkelijk vluchtelingen te doen integreren in de nationale en locale economie. Daar is vaak verzet tegen, en dat verzet draagt hetzelfde karakter als bij ons: vrees voor vreemdelingen, angst dat men van de grond of uit de buurt of uit het werk verdrongen wordt. Landen die al zo gastvrij zijn geweest bij de opvang van vluchtelingen in kampen zullen ruimhartig financieel gesteund moeten worden, wanneer zij worden verzocht die gastvrijheid uit te breiden tot de sociale en economische integratie in de eigen samenleving. Het uitspreken van de bereidheid door Westerse landen om aanzienlijke aantallen van die vluchtelingen toe te laten en te hervestigen is een voorwaarde ook voor het slagen van integratie in de regio. Het kan ook bijdragen tot een verandering in de houding van landen die tot nu toe, zoals Bhutan, de terugkeer van vluchtelingen hebben tegengehouden.

Dit is meer dan hulp, meer dan economie, dit is politiek. Een duurzame oplossing van conflicten en van situaties die gekenmerkt worden door grote aantallen slachtoffers, waaronder tal van vluchtelingen en ontheemden, vereist dat het primaat wordt gelegd bij de politiek, de buitenlandse en internationale politiek. Te lang heeft de humanitaire hulp gefunctioneerd als een doekje voor het bloeden, als een middel om politieke actie uit te stellen, als schaamlap waarachter niets schuil ging. Te lang is er slechts gewezen op de ontwikkelingshulp als een soort van wondermiddel: als die maar op grote schaal verstrekt zou worden, ter bevordering van capaciteitsopbouw en ter beloning van goed bestuur, dan zouden conflicten vermeden kunnen worden, vluchtelingen en ontheemden naar huis kunnen terugkeren, asielzoekers wegblijven en migratie niet nodig zijn. Ontwikkelingshulp als aflaat. Ieder die iets meer weet van ontwikkelingsprocessen, van machtsverhoudingen, van economische structuren en culturele relaties in de samenlevingen van Afrika, Azië, Latijns Amerika en het Midden Oosten, weet dat het zo niet werkt. Ontwikkelingssamenwerking is geen wondermiddel. Ontwikkelingshulp is niet meer dan een katalysator en een financieringsbron. Een katalysator voor binnenlandse processen in ontwikkelingslanden die nog zeer veel tijd vergen en door vele conflicten gekenmerkt zullen blijven. Een financieringsbron voor integraal beleid: armoedebestrijding, wederopbouw, capaciteitsopbouw, vredespolitiek, mensenrechtenbeleid en al hetgeen politiek noodzakelijk wordt geacht om twee doeleinden te bereiken: ontwikkeling en bescherming, ontwikkeling van samenlevingen, bescherming van mensen en groepen, overal waar die ontwikkeling scheefgroeit.

Responsibility to protect

Het enkele jaren geleden wereldwijd omarmde beginsel van de responsibility to protect gaat verder dan het sturen van vredestroepen of het geven van humanitaire hulp om mensen in leven te houden. Het houdt de verplichting in politieke actie te ondernemen, tijdig, adequaat, gezamenlijk, effectief, bereid om druk uit te oefenen en sancties uit te vaardigen ook wanneer ons dat iets zou kosten, om niet met twee maten te meten, om ook onze vrienden en bondgenoten aan te spreken wanneer zij verantwoordelijk zijn voor mensenrechtenschendingen en onderdrukking, om weerloze derden niet op te offeren aan de bescherming van onze eigen nationale veiligheid.

Vorig jaar publiceerde de Stichting Vluchteling een strip van Suske en Wiske, getiteld De Vergeten Vluchtelingen. Suske en Wiske belanden, samen met Lambik en Jerom in Darfur Zij verjagen de Janjaweed die de vluchtelingen hebben aangevallen en graven een nieuwe waterput. Maar dan moeten zij weer vertrekken. De vluchtelingen zijn teleurgesteld: Nu jullie vertrekken moeten we weer bang zijn voor de Janjaweed. Want ze komen zeker terug. En dan hebben we niemand om ons te beschermen, zeggen de kinderen. Wat verschrikkelijk, zegt Wiske, en Suske: Ik wou dat we iets konden doen. O, maar dat kan, antwoordt een vluchtelingen meisje: Vertel bij jullie thuis over onze problemen. En zorg ervoor dat ze ons niet vergeten. Dat doen we, beloven Suske en Wiske. En onze lezertjes ook.

Inderdaad, dat is het minste dat we kunnen doen: vertellen en niet vergeten. Zij die de verhalen vertellen en zij die de verhalen aanhoren en erover lezen. Maar dat heeft alleen zin wanneer er actie volgt: meer hulp, echte bescherming, politieke actie om een eind te maken aan het langdurig opbergen van vluchtelingen in kampen en om nieuwe ontheemding tegen te gaan. De 'lezertjes', en dat is in beginsel iedereen, zullen hun verantwoordelijkheid moeten nemen, deze niet langer van zich afschuiven of afkopen. Als zij zichzelf daartoe niet bij machte voelen zullen zij de autoriteiten ter verantwoording moeten roepen. Dat bedoelde het meisje in Darfur, dat in de strip ten tonele werd gevoerd. Dat is wat de jongen in Kakuma, die mij zijn perspectief overhandigde, hoopte en van mij verwachtte. Ik vrees dat hij n die verwachting is beschaamd en dat hij, inmiddels volwassen, nog steeds in Kakuma verblijft.

Asiel

Maar we kunnen meer doen, ook dichterbij. Als we vinden dat vluchtelingen elders beter horen te worden beschermd, moeten we het goede voorbeeld geven. Een aantal vluchtelingen is in staat geweest Europa te bereiken. Het zijn er relatief niet zoveel. In landen die tien keer zo arm zijn als wij worden per hoofd van de bevolking gemiddeld meer dan tien maal zoveel vluchtelingen opgenomen. Daarmee staat onze opvangbereidheid in een verhouding van een tot honderd ten opzichte van die in Azië en Afrika. Wat de aantallen betreft is er dus geen reden om ons op de borst te kloppen. Wat de kwaliteit betreft wel? Voor veel asielzoekers is Europa zoiets als het beloofde land, waar vrijheid heerst, recht en bescherming. Maar die belofte blijkt voor velen niet weggelegd. Zij ontmoeten wantrouwen, willekeur, een ongelijke behandeling en veelal heenzending, terug in het bereik van degenen die hen vervolgden en aan wier greep zij trachtten te ontvluchten.

Ik sprak daarover in 2004 in de Dales lezing. Daarin bekritiseerde ik niet de Vreemdelingenwet, waarvoor ik destijds als lid van het kabinet zelf medeverantwoordelijk was geweest, maar de wijze waarop de wet werd uitgevoerd, de elkaar snel opvolgende vreemdelingencirculaires waarin het beleid werd aangescherpt en de jurisprudentie die leidde tot een beleidspraktijk die steeds minder spoorde met waarden die ten grondslag liggen aan onze rechtsorde. Ik lichtte dat toe aan de hand van een twaalftal voorbeelden: de veronachtzaming van de slachtoffers uit Srebrenica, die ondanks het Nederlandse tekortschieten bij de bescherming aldaar hun toevlucht tot Nederland zoeken en voor de tweede keer worden weggestuurd; de bejegening van statenloze Palestijnen; vaders, moeders en kinderen uit een en hetzelfde gezin, die langs verschillende wegen zijn gevlucht of om andere redenen door de autoriteiten van elkaar worden gescheiden; vluchtelingen die, net zoals de mensen uit het verzet in de Tweede Wereldoorlog, documenten hebben vervalst om aan vervolging te ontkomen; asielzoekers wier papieren zijn gestolen door mensenhandelaren, niet kunnen bewijzen wie zij zijn en alleen al om die reden worden teruggewezen; vluchtelingen die datzelfde overkomt, omdat hen door de regering van het land waaruit zij zijn gevlucht de noodzakelijke documenten worden geweigerd; asielzoekers die in handen vallen van ondeskundige of ongeënteresseerde instanties; asielzoekers die met permanent wantrouwen worden bejegend en bij voorbaat als leugenaar te boek worden gesteld; asielzoekers tegen wie wordt gezegd dat het in het land dat zij ontvluchtten veiliger is dan zij beweren; asielzoekers die, als zij moeten vertrekken, in het land van herkomst niet worden toegelaten en die daarvan dan zelf de schuld krijgen; asielzoekers die bij terugzending extra in gevaar worden gebracht omdat onze autoriteiten samenwerken met de geheime dienst van het land dat zij hadden ontvlucht. Een aantal geweigerde en heengezonden asielzoekers is bij terugkeer in eigen land direct gevangen gezet, een aantal gemarteld, van een aantal is nooit meer iets vernomen.

In zijn Van Heuven Goedhart lezing van twee jaar geleden noemde Ruud Lubbers, de voormalige Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen, het Nederlandse uitzettingsbeleid verkrampt. Hij stelde niet de rechtmatigheid van de beslissingen ter discussie, maar de billijkheid ervan: "Is het gezien de al bereikte integratie van asielzoekers en vooral kinderen, niet beter om mensen niet uit te zetten, ook al ware dat rechtmatig?", zo vroeg hij zich af. Hij had kennelijk weinig hoop dat de billijkheid zou zegevieren, want, zo voegde hij er aan toe: "Het lijkt wel of ons landsbestuur nog steeds meent dat de hoofddrijfveer afschrikking moet zijn en hoe minder vluchtelingen hier, hoe beter".

Lubbers zocht het in de norm van billijkheid als contrapunt van rechtmatigheid. In mijn Dales rede had ik het gezocht in de norm van humaniteit: behandel je naaste zoals jezelf. Die norm, zo schreef ik, is in overeenstemming met de waarde die besloten ligt in artikel 1 van de Grondwet: Allen die zich in Nederland bevinden worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Die waarde en dat artikel moeten consequenties hebben voor de bescherming van vreemdelingen en asielzoekers die zich in Nederland bevinden. Die norm, die waarde, dat beginsel en dat recht zou juist bij een kabinet dat zich beroept op normen en waarden in goede handen moeten zijn.

Het Nederlandse beleid is van tal van kanten bekritiseerd. De reeds in 2003 door de UNHCR gemaakte kritische kanttekeningen bij de uitvoering van de Vreemdelingenwet zijn welbekend. De versnelde asielprocedure, destijds ingevoerd om overduidelijk aantoonbaar ongegronde asielverzoeken te behandelen, is regel geworden en geeft aanleiding tot zorg omtrent de zorgvuldigheid van de afhandeling van de verzoeken: "From UNHCR's perspective, channeling claims into the accelerated procedure should not be statistics-driven but rather be determined on the merits of the claim". Het zal je maar gezegd worden. Wat in het bijzonder opviel was de kritiek van de UNHCR op de jurisprudentie van de Raad van State. Daar is steeds meer reden toe, zoveel zelfs dat Prof. van Kalmthout, hoogleraar Vreemdelingenrecht in Tilburg, recentelijk uitriep dat iedereen die ervoor gepleit heeft dat de Raad van State als hoger beroepsorgaan in de wet zou worden opgenomen zich nu de haren uit het hoofd trekt. "Alle advocaten en rechters die zich met vreemdelingenzaken bezighouden, lopen aan tegen de gezagsgetrouwheid van de Raad van State. Je zou van een rechterlijke instantie meer distantie verwachten", aldus van Kalmthout.

Inderdaad, de jurisprudentie van de Raad van State heeft tot een aanzienlijke aanscherping van het beleid geleid. Dat geldt onder meer de eis dat door vervolging getraumatiseerde personen reeds bij het eerste verhoor volledige opening van zaken geven. Het geldt ook de uitspraak dat alle relevante documenten van het begin af aan moeten worden voorgelegd. De Raad heeft ook een zeer restrictieve interpretatie gegeven aan het begrip nova: alleen nieuwe feiten en nieuwe omstandigheden. Bovendien heeft de Raad van State uitgesproken dat de rechter in een beroepsprocedure niet bevoegd is een eigen onafhankelijk oordeel te vellen, maar de feiten en omstandigheden dient te accepteren zoals deze door de autoriteiten worden gepresenteerd.

Dat de zorg uitgesproken door de UNHCR terecht was is later aangetoond door onderzoekers die de rechtspraktijk hebben nageplozen. Zo kwamen Joukje van Rooij en Thomas Spijkerboer tot de conclusie dat de gestelde eisen kunnen leiden tot een schending van Artikel 3 van de Europese Conventie van de Rechten van de Mens: No one shall be subjected to torture or to inhuman or degrading treatment or punishment. Zo wees Spijkerboer op de uitspraak van het Europese Hof voor de Mensenrechten dat "a rigorous scrutiny must necessarily be conducted of an individual's claim that his or her deportation to a third country - daar heb je die termweer - will expose that individual to treatment prohibited by article 3". Het risico dat een dergelijk onderzoek van iemands claim niet serieus is en dat de verwerping van het verzoek dus in strijd is met artikel 3 is des te groter, aldus Spijkerboer, wanneer de vereiste documenten betreffende de identiteit van de asielzieker, zijn vluchtmotieven en zijn vluchtroute niet tijdig konden worden overlegd en wanneer het de asielzoeker onmogelijk wordt gemaakt nieuwe gegevens en nieuw bewijs later alsnog in te brengen. Natuurlijk moet een asielzoeker meewerken met de autoriteiten van het land waarin hij of zij asiel zoekt. Echter, de UNHCR had er zelf reeds op gewezen dat "lack of cooperation and lack of documentation should ideally be handled as separate issues". In Nederland, daarentegen, lijkt onvolledige documentatie tot nu toe op zich zelf reeds een grond te vormen om een asielverzoek af te wijzen.

De restrictieve interpretatie van het begrip vluchteling en vernederende en onmenselijke behandeling in Nederland leiden tot excessen. Eerder wees ik op deportatie terug in de greep van instanties die verantwoordelijk zijn voor marteling en verdwijning. Net zo beschamend is het uitzetten van zieke mensen naar landen waar zij niet behandeld kunnen worden voor HIV/AIDS en andere ernstige aandoeningen. Wij sturen hen een zekere dood tegemoet.

"Effectieve" bescherming.

Maar er is ook goed nieuws, in Nederland zowel als in Europa. In Nederland is eindelijk het lang bepleite generaal pardon van kracht geworden voor een groot aantal asielzoekers die reeds jaren in Nederland verblijven. Tal van groepen in ons land hebben daarvoor geijverd. Dat teken van solidariteit stemt dankbaar. Dat Staatssecretaris Albayrak zo snel na het tot stand komen van het jongste regeerakkoord een sluitende juridische regeling heeft doen ontwerpen, daarvoor de steun van het kabinet verkreeg en deze door de Tweede Kamer wist te loodsen, stemt hoopvol over de toekomstige beleidspraktijk. En vanuit Europa heeft het Hof voor de Rechten van de Mens een aantal kritische uitspraken gedaan over de Nederlandse rechtspraktijk, die niet zonder gevolgen kunnen blijven voor de toekomstige uitvoering van het beleid. Die uitspraken betreffen onder meer de problematiek rond het meenemen van nieuwe feiten en omstandigheden, de marginale in plaats van een inhoudelijke toetsing door de rechter, de gezinsvorming, de uitzetting van asielzoekers die bij het Europese Hof in beroep zijn gegaan en voor wie dat Hof een tijdelijke maatregel heeft getroffen, het zogenaamde door de Nederlandse autoriteiten gepostuleerde binnenlands vluchtalternatief in een land van herkomst (zoals dat vaak ten onrechte wordt verondersteld aanwezig te zijn in failed states als Somalië en Irak) en het voorzienbare risico dat iemand, die tot een vervolgde minderheidsgroep behoort, bij terugzending loopt om vervolgd, gevangen gezet, mishandeld en gemarteld te worden, ook wanneer hij of zij nog niet kan aantonen dat die vervolging ook hem of haar persoonlijk betreft.

Er is ook ander goed nieuws uit Europa. Met de inwerkingstelling van de Europese Definitierichtlijn, in aanvulling op de Procedurerichtlijn en enkele andere richtlijnen, wordt het Gemeenschappelijke Europese Asielsysteem een compleet hoofdstuk in het Europese Gemeenschapsrecht. De richtlijn moet verzekeren dat alle lidstaten een minimum niveau aan bescherming bieden aan personen die dat behoeven. Daartoe zijn minimum normen opgesteld voor de erkenning en bescherming van vluchtelingen afkomstig uit derde landen. Sommigen vrezen dat in een aantal lidstaten een benedenwaartse harmonisatie van de bescherming zal plaatsvinden in de richting van een grootste gemene deler op een laag niveau. Daar staat echter tegenover dat er niet aan valt te ontkomen dat deze richtlijnen richtinggevend worden bij de verdere ontwikkeling van het asielrecht in de Europese lidstaten en dat die ontwikkeling door onafhankelijke instanties zal worden getoetst. Toetsing zou niet alleen ad hoc door het Europese Hof moeten plaatsvinden. Het toezicht houden op de uitvoering van het Europese beleid zou een prioriteit moeten zijn van de Europese Commissie. Die beschikt daartoe momenteel over onvoldoende capaciteit. Zij zou er goed aan doen de UNHCR, die tegenwoordig terugtrekkende bewegingen maakt uit Europa, expliciet uit te nodigen het toezicht op de uitvoering van het Europese beleid tot haar taken te rekenen.

Ook in Nederland zullen Europees rechtelijke begrippen en toetsingsmogelijkheden een steeds grotere rol spelen. Dat zal bijvoorbeeld gelden voor het oordeel of iemand die in het eigen land vervolgd wordt, voldoende beschermd kan worden door de eigen regering en dus geen asiel in het buitenland zou hoeven zoeken. Dat wordt nogal eens beweerd. Maar dat soort beweringen, net zoals die betreffende een binnenlands vluchtalternatief, is doorgaans afkomstig van autoriteiten, inclusief de IND en de Raad van State, die niet weten waarover ze praten. In mijn Dales rede van enkele jaren geleden sprak ik mijn verbazing uit over de onkunde van Nederlandse autoriteiten over de politieke en bestuurlijke verhoudingen en de veiligheidssituatie in niet-Westerse landen. Ik houd het op domheid en onkunde, geen opzet. Veel negatieve beschikkingen over asielverzoeken zijn gebaseerd op een totaal gebrek aan kennis omtrent macht- en geweldsituaties elders in de wereld. In veel landen is de politie een verlengstuk van de geheime dienst, is een regering hetzij bevooroordeeld tegen minderheidsgroepen, hetzij onmachtig op te treden tegen machtsgroepen die anderen naar het leven staan. Het gaat niet aan te spreken in termen van reguliere criminaliteit, waartegen een regering en haar politie de bevolking kan en dient beschermen. Dat is in vele landen slechts theorie. Vaak zijn de autoriteiten die bescherming zouden moeten bieden zelf een verlengstuk van groepen met een op criminele wijze uitgevoerde politieke agenda: zuivering van een bepaalde streek van culturele, religieuze of etnische minderheden, het tot zwijgen brengen van dissidenten en critici, het verkrachten van vrouwen als een politiek statement of als een instrument van terreur. Een voorbeeld: Als een vrouw in Iran aangifte doet van verkrachting, bestaat er grote kans dat zij zelf vervolgd wordt wegens overspel, een misdrijf waarop de doodstraf door steniging staat. Toch stellen Nederlandse autoriteiten dat van deze vrouwen verwacht mag worden dat zij aangifte doen. Over bescherming gesproken. Gezagsdragers die een oordeel moeten vellen over de rechtmatigheid van een asielverzoek en dit alles niet inzien zijn blind. Zij maken zich schuldig aan provincialisme dan wel aan wishful thinking, en dat is een vriendelijke uitleg van de onwil om bescherming te verzekeren.

Ik hoop dat de verdere ontwikkeling van dit hoofdstuk uit het Europese gemeenschapsrecht voldoende tegenwicht zal bieden tegen de geneigdheid in asiellanden bij voorbaat uit te gaan van de goede trouw van gezagsdragers elders. Daarom is het goed dat er meer en meer wordt gesproken over de vereisten die voortvloeien uit het beginsel van effectieve bescherming: effectieve rechtsbescherming in Europa en effectieve fysieke bescherming in landen van herkomst. Ik weet: bescherming is bescherming. Het zou eigenlijk niet nodig zijn dit begrip van een aanscherpend epitheton te voorzien, omdat daarmee de betekenis van het begrip bescherming zelf dreigt te worden uitgehold. Zo is van de kant van de UNHCR de vrees uitgesproken dat het hanteren van het begrip effectieve bescherming zal resulteren in een beperking van de verantwoordelijkheid die regeringen van asiellanden voelen voor mensen die hen om bescherming vragen. Er zijn inderdaad politieke spelletjes gespeeld rond de beoordeling van het niveau van bescherming waarop iemand die vervolgd wordt aanspraak kan maken in eigen land. Echter, juist de politisering van het begrip bescherming vraagt om wettelijke en algemeen aanvaarde standaarden. Het gaat om een echte bescherming, een bescherming die niet slechts verondersteld wordt aanwezig te zijn, niet denkbeeldig en theoretisch, maar aantoonbaar, praktisch en effectief. Het wekt vertrouwen dat de Europese Commissie in haar Green Paper over het toekomstige Europese asielsysteem, dat enkele weken geleden werd gepubliceerd, expliciet de doelstelling voorop stelt van een hogere gemeenschappelijke beschermingsstandaard en grotere gelijkheid in bescherming binnen de Europese Unie als geheel.

Wat is de Wat?

Wat is de overeenkomst tussen de situatie van ontheemden en vluchtelingen in de kampen elders in de wereld, waarover ik sprak in het eerste deel van deze toespraak, en die van asielzoekers in Nederland en Europa? Het gaat in beginsel om dezelfde mensen. Lees het verhaal van Valentino Achak Deng, opgetekend door Dave Eggers in zijn boek Wat is de Wat. Valentino Achak Deng is een jonge vluchteling uit Zuid Soedan, die aldaar door een hel is gegaan en na lange omzwervingen terecht komt in het vluchtelingenkamp Kakuma in Kenia. Hij was maar een paar jaar jonger dan zijn lotgenoot die mij, toen ik dat kamp bezocht, het vliegtuigje gaf dat zijn hoop verbeeldde. Valentino Achak Deng bereikt uiteindelijk Amerika, weet zich daar welkom en bouwt van daaruit aan zijn toekomst. Ik sprak hem enkele weken geleden. Hij toonde zich sterk, had tal van plannen voor zich zelf en voor de streek waar hij vandaan kwam en waarheen hij hoopte terug te keren om een bijdrage te leveren aan de vrede en de wederopbouw. Hij had zijn perspectief gerealiseerd, met steun van degenen die hem bescherming hadden geboden, in Afrika en in Het Westen. Dat is wat die andere jongen in Kakuma mij vroeg toen hij mij het teken van zijn hoop aanbood, hoop op hulp, hoop op echte en volledige bescherming, hoop op een nieuw bestaan en nieuwe kansen elders, hoop op terugkeer naar huis, hoop op recht. Daar gaat het uiteindelijk om: effectief recht doen, met minder kunnen we niet toe.

Jan Pronk
Van Heuven Goedhart lezing
Den Haag, 22 juni 2007

Met dank aan Manuel Aranda da Silva en mijn andere voormalige medewerkers binnen UNMIS in Soedan, die mij hebben geholpen mijn inzichten te verdiepen in de praktijk van de bescherming van vluchtelingen en ontheemden. Met dank ook aan Sabine Park en aan de Stichting Vluchteling voor suggesties en advies.


Photo: Jaco Klamer & Henrique Staal

Bronnen

Dave Eggers, Wat is de Wat. De Autobiografie van Valentino Achak Deng. Rothschild & Bach, 2007

Ruud Lubbers, Vluchtelingen in Onze Tijd. Mijn Hart voor Vluchtelingen, Van Heuven Goedhart-lezing 2005, Stichting Vluchteling, Den Haag, 2005

Sabine Park, Vluchtelingen uit Shangri-la (2007, nog te publiceren)

Jan Pronk, "De harde cijfers en hun waarden. Wordt vervolgd", in Jan Pronk, Willens en Wetens, Bert Bakker, Amsterdam, 2005, Pp. 250-259.

Jan Pronk, Een Nieuwe Jas voor de Verenigde Naties, Robert Regout lezing 2007, Nijmegen 9 Mei 2007, www.janpronk.nl, (nog te publiceren)

Marcelle Reneman, Tot op de bodem, in: Nieuwsbrief Asiel- en Vluchtelingenrecht (NAV), 22 (2), April 2006, pp 64-77. Zie ook NAV 2007/1 in NAV 23 (1), pp. 46-52.

Joukje van Rooij en Thomas Spijkerboer, Asylum Procedure versus Human Rights, Vrije Universiteit, Amsterdam, 2004.

Deborah Scroggins, Emma's War. Love, Betrayal and Death in the Sudan. HarperCollins, Londen, 2003.

Max van der Stoel, De Lont uit het Kruitvat, Van Heuven Goedhart-lezing 2003, Stichting Vluchteling, Den Haag, 2003

Ed van Thijn, Mensen of Getallen, Van Heuven Goedhart-lezing 2001, Stichting Vluchteling, Den Haag, 2001

Colet van der Ven, "Barbaars vreemdelingenbeleid. Gesprek met Anton van Kalmthout"in Roodkoper, 11 (6/7), Februari 2007, pp. 18-21

Willy Vandersteen, Suske en Wiske. De Vergeten Vluchtelingen, Standaard Uitgeverij en Stichting Vluchteling, Antwerpen, 2006

Karin Zwaan, "De Definitierichtlijn: een revolutie in het Nederlands asielrecht?", in: Nieuwsbrief Asiel- en Vluchtelingenrecht, 23 (1), Februari 2007, pp.4-16.

Commission of the European Communities, Green Paper on the Future Common European Asylum System, Brussels, June 2007

European Council on Refugees and Exiles (ECRE), The Way Forward. Guarding Refugee Protection. Standards in Regions of Origin. Brussels, December 2005.

Ministerie van Justitie, Immigratie- en Naturalisatiedienst, De IND Belicht. Jaarresultaten 2006, Den Haag, 2007

Norwegian Refugee Council, Internal Displaced Monitoring Center, Internal Displacement. Global Overview of Trends and Developments 2006, Oslo, 2007

UNHCR, Implementation of the Aliens Act 2000. UNHCR's Observations and Recommendations, Geneva, 2003

UNHCR, Statement by Ms. Erika Feller, Director, Department of International Protection, UNHCR, Fifty-fifth Session of the Executive Committee of the High Commissioner's Programme, Geneva, 7 October 2004

UNHCR, Convention Plus. Targeting of Development Assistance for Durable Solutions to Forced Displacement, High Commissioner's Forum, Joint Statement by the Co-Chairs, Geneva, 10 February 2006

UNHCR, Refugee Trends 1 January - 30 June 2006, Geneva, 11 October 2006

UNHCR, Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries, 2006, Geneva, 23 March 2007

UNHCR, Global Report 2006, Geneva, 20 June 2007